• 欢迎访问中国石油石化工程信息网
当前位置:首页  >  专家论坛  >  国际能源“政治化”要不得
专家论坛

国际能源“政治化”要不得

2023/1/17   关键字:   来源:[互联网]
  [中国石油新闻中心2023-01-16]
  2021年以来,欧洲等地的能源危机愈演愈烈,使能源安全问题再次成为国际社会关注的焦点。传统上,除世界经济波动、意外事件及极端天气等引发的供需失衡外,能源安全风险主要来自产油国禁运和局部战争等导致的大规模供应中断。但这轮能源危机主要是美欧消费国主动实施能源制裁的结果。结合美欧对伊朗等的能源制裁及近来推动能源经济脱钩等,总体看,能源问题“政治化”和“泛安全化”已取代产油国禁运等成为当前国际能源安全的主要挑战。为维护能源安全,除推进来源多元化、加强自身能力建设外,还需要国际社会深化能源战略对话与合作,反对能源工具化和武器化,排除干扰能源安全的人为政治化因素,共同维护国际市场稳定。
  “能源政治化”趋势增强
  多年来,“能源武器化”是西方给俄罗斯和欧佩克等产油国、产油组织贴的最为典型的政治标签。2021年欧洲出现能源荒后,西方舆论谴责俄罗斯把“北溪-2”管道等作为武器。乌克兰危机爆发后,很多欧洲人也把能源危机加剧归咎于俄罗斯把天然气等能源“武器化”。而事实上,导致2021年能源荒的主因是欧洲激进的能源转型政策,而乌克兰危机爆发后欧洲能源危机的加剧,根本上则是欧美实施能源制裁的结果。这背后反映的是近年来国际社会日益增强的能源经济问题“政治化”和“泛安全化”趋势。美欧等能源消费大国出于战略竞争或地缘政治等考虑,主动追求能源经济“脱钩”或所谓的“绝对安全”,频繁对输出国发动能源制裁,在清洁能源和关键矿产等领域寻求与新兴大国脱钩,给国际市场稳定和能源安全带来诸多新的挑战。
  自冷战结束后,国际关系议题“泛安全化”现象日益突出,经济、资源、环境等陆续被纳入许多国家的国家安全议事日程。特别是,近年来美欧部分国家固守冷战思维,盲目追求绝对安全。2022年美国新版国防报告把俄罗斯视作“严重威胁”,把中国描述为“最重要的战略竞争对手”,少数美国政客挟持公众舆论陷入“泛安全化”的认知误区,以捍卫“国家安全”之名发动关税战、科技战,对全球贸易、投资等设置障碍。美欧对安全状态的过分追求,严重扭曲了政府与市场的关系,对国际合作产生了极大冲击,尤其不利于国际社会共同应对能源和气候等挑战。乌克兰危机爆发后,欧洲深陷能源危机主要是追随美国寻求摆脱对俄能源依赖、追求“绝对安全”而不断升级对俄能源制裁的结果。欧洲经济与俄罗斯能源是互存关系,但政治正确强行撕开了本来互为依赖的两个经济体,不仅导致两大经济体两败俱伤,也将严重影响国际能源市场的稳定。
  如果说历史上中东、俄罗斯等石油输出地区和国家曾多次使用石油武器以实现战略目标的话,美国则是频繁使用反向能源武器的典型。第一次石油危机之后,虽然石油武器不时被提起,但实际上主要石油出口国使用石油武器的情形并不多见,反而人们看到更多的是西方国家对伊拉克、利比亚、伊朗和委内瑞拉等产油国实施的能源经济制裁。美国出于战略竞争等考虑,时常拿能源做文章,通过能源和金融制裁等打压出口大国。从2000年6月开始,美国部分国会议员就在持续推动“反石油生产及出口同业联盟(NOPEC)”法案。特朗普任内曾多次指责欧佩克推高油价,威胁要通过NOPEC对沙特等欧佩克成员国实施制裁。2019年1月1日,卡塔尔宣布退出欧佩克,主因之一就是担心美国国会通过NOPEC法案进而影响其在美国的天然气业务。
  近年来,美国在推动能源问题政治化、以能源经济制裁等为手段谋取国家战略利益方面变本加厉。在欧俄能源博弈中,美国为遏制俄罗斯、拓展欧洲能源市场等,自“北溪-2”管道项目酝酿之日起就极力施压、层层阻挠,同时加大对乌克兰的援助和支持力度。乌克兰危机爆发后,多方施压下,欧洲升级了对俄能源制裁,不顾沙特等产油国的能源和战略利益,强迫其选边站队,施压其增加石油产量。与此同时,极力渲染中国在关键矿产等清洁能源产业链的优势地位和对美西方构成的“威胁”,加大海外勘探开发和资源外交力度,积极推动在关键矿产和清洁能源产业链等方面与中国脱钩。
  对国际能源安全构成新挑战
  全球能源产业链的形成是市场规律和企业选择等共同作用的结果,美西方出于政治目的人为设限,推动能源问题政治化和意识形态化,扭曲了国际能源价格,破坏了全球能源产业链和供应链的稳定。乌克兰危机爆发后,美欧对俄能源制裁升级在一定程度上标志着近半个世纪以来的能源自由贸易的终结,“开启了地缘政治对立对能源贸易的影响之大不亚于供求关系的新时代”。未来,国际能源秩序割裂程度会更加严重,自由流动性降低,长距离能源运输大幅增加,运输成本将大大提高,“廉价能源时代”或一去不返。总体看,日益增强的石油去全球化和能源市场政治化,将对全球能源市场稳定带来诸多风险和挑战。
  从市场供应角度看,能源经济制裁不可避免影响国际油气产能的增加。欧亚集团能源、气候和资源主管亨宁·格洛伊斯坦表示,全面禁止从俄罗斯进口石油可能对市场造成“真正的破坏”,对大量石油产能的制裁以及对能源领域自由贸易的种种限制,成为引发国际市场不稳定的新干扰因素。国际能源论坛秘书长约瑟夫·麦克莫尼格尔指出,欧盟在发展可再生能源项目期间对化石能源需求会上升,对俄实施制裁会让俄削减石油产量,最终导致全球石油短缺。俄罗斯副总理诺瓦克表示,对石油市场的干涉将不可避免导致投资下降和供应短缺。俄罗斯石油公司首席执行官伊戈尔·谢钦强调,一系列相关制裁阻碍了能源的“绿色转型”,增加了全球的碳足迹。瑞信能源分析师索尔·卡沃尼奇则认为,对俄制裁导致欧盟不计代价地在世界各地寻找替代品,导致能源价格飙升,加剧了发展中国家能源短缺和经济困境。
  从全球能源安全挑战的视角看,在一定程度上,美欧等消费大国对产油国的能源经济制裁已超过产油国的石油禁运或局部战争,成为影响当今国际能源供应安全的重要因素。产油国受到的地缘政治干扰中,经济强制性措施越来越多。进入21世纪以来,导致全球石油断供峰值超过200万桶/日的主要事件中,局部战争相对减少,能源经济制裁明显增多。产油国石油供给面临贸易中止、金融冻结、物资禁运等外部经济强制性措施,导致国际市场能源供应受到越来越多的限制。相比战争,能源经济制裁造成的石油断供强度减小但持续时间变长。过去65年中,因制裁导致的断供最大峰值为260万桶/日,但局部战争导致的最大断供峰值为430万桶/日。局部战争持续一般不超过2年,而2018年美国对伊朗等的经济制裁已持续至今。
  受乌克兰危机及对俄能源制裁等影响,俄油气产能将受到严重削弱。如果欧盟对俄石油禁令完全生效,将有每日410万桶的石油及衍生品供应被限制进入欧洲市场(净进口1072万桶/日)。加上美国对俄石油禁令(60万桶/日),意味着约470万桶/日的俄油将被排除在国际石油市场(约3590万桶/日)之外。考虑到此前伊朗因美国2018年制裁而损失的每日130万桶的产能,那么,因政治原因被排除在国际市场之外的产能将高达600万桶/日。至今,由于对俄石油禁运尚未完全生效,俄石油产能损失低于预期。2022年中,国际能源署曾预计到当年底俄石油日产量会减少300万桶,和战前生产规模相比降幅接近27%。2022年11月29日,国际能源署总干事法提赫·比罗尔预计,到2023年一季度末,俄罗斯原油日产量将减少200万桶/日。
  出于缓解当前能源经济困境等因素考虑,特别是对未来市场巨大短缺的担心,美欧对俄能源制裁出现了较大调整。2022年12月初,欧盟和七国集团赶在对俄海运石油禁运生效日之前,就限制俄油价格达成一致。根据新的限价机制,从12月5日起对海运的俄罗斯石油设置每桶60美元的价格上限,从2023年2月5日起,对俄精炼油产品限价,一旦超过上限,将禁止企业提供运输俄罗斯石油所需的航运、保险、经纪商和融资等服务。短期看,欧盟对俄限价后,俄罗斯的石油出口已经受到了一定冲击。据商品分析机构Kpler的数字,2022年12月7日俄海运出口原油每天下降近50万桶,是11月份月均出口量308万桶/天的16%;而航运机构的数字显示,俄原油出口下降了近50%。
  从长期看,许多业内人士认为,欧盟限价机制不仅难以奏效,而且还将大大增加国际能源短缺风险。俄副总理诺瓦克警告,对能源实行价格上限是对市场运行原则“前所未有的干预”,将不可避免地导致行业整体投资下降,导致供应短缺。俄罗斯国家能源安全基金总经理康斯坦丁·西蒙诺夫认为,设置价格上限不但不能解决能源短缺问题,反而将给全球能源市场带来压力并制造混乱。2022年12月3日,俄联邦委员会经济政策委员会副主席伊万·阿布拉莫夫指出,对俄油价格设限将导致全球油价大幅上涨。德国商业银行预测,欧盟对俄油禁运和限价可能会导致2023年初石油市场明显收紧,伦敦布伦特原油期货价格或在未来几周回升至每桶95美元。甚至有分析指出,欧盟对俄限价将导致俄对外出口减少,在主要产油国决定维持既定减产目标背景下,全球供应会进一步紧张,国际油价可能再次上涨至每桶120至150美元。英国《经济学人》杂志刊文指出,石油限价等西方对俄制裁措施并非“灵丹妙药”,有可能导致全球油价大幅上涨,欧洲最终将自食其果。《华尔街日报》报道,石油限价对俄罗斯的伤害越大,该机制的反噬风险就越大。
  引发国际社会反对
  “能源政治化”在一定程上契合美欧政治利益,但从根本上违背市场和经济规律。长远看,不仅对国际能源市场的稳定和供应安全构成威胁,也将引起国际社会的反对,最终对推动者造成反噬。国际能源与金融市场本应是一种国际公共产品,美国作为全球实力最强的国家理应提供最多的公共产品。但美国却处处强调美国优先,把国际公共产品当作对付别国的武器,长此以往必然会损害美国的公信力。美国频繁以美元作为武器对产油国实施制裁,一定程度上加速了能源贸易“去美元化”,俄罗斯、沙特、伊朗、印度等国正探索用其它货币来进行能源交易,国际金融体系加速“去美国化”。《华盛顿邮报》警告称,如果拜登政府最终通过了“反石油生产和出口卡特尔法案”并起诉欧佩克成员国“操纵价格”,将导致后者通过倾销其在美部分金融资产来进行报复,“美国将付出高昂的代价”。此外,美国大幅增加对欧油气出口,也不可避免推高其国内能源价格,不利于通胀的控制。
  为尽快摆脱对俄能源依赖,德法等欧洲国家加快了与中东国家的能源合作步伐。但沙特、阿联酋、卡塔尔等中东国家对向欧出口心存疑虑,更愿意向亚洲国家出口。相对而言,亚洲国家进口多是没有政治目的的商业行为,而欧洲却经常把商业行为政治化,动辄与“民主”等问题挂钩,朔尔茨上台后跟随美国叫停已完工的“北溪-2”管道项目等更令中东产油国心存警惕。欧盟达成对俄石油限价协议后,“欧佩克+”在于2022年12月4日召开的部长级会议中强调,西方对俄油限价不会达到很好的效果,实施限价可能形成一个“买方卡特尔”。
  美国施压沙特等中东产油国增产的一系列能源外交不仅未能实现战略目标,反而激发了沙特等的战略自主意愿。2022年7月,沙特在拜登访问后承诺维持全球能源市场稳定,但强调石油是商品,将依据市场基本因素而非地缘政治做决定,反对将价值观强加他国。2022年10月,“欧佩克+”做出减产决定后,沙特等多次表示其减产动机纯粹来自经济因素,与政治无关。沙特驻美大使表示,“我们不干涉任何人的政治,我们只是通过能源市场作为全球经济的平衡和稳定因素”。巴林石油大臣穆罕默德·本·穆巴拉克称,减产决定是为稳定石油市场。阿拉伯石油输出国组织秘书长阿里·本·萨卜特称,减产是在“正确时间”作出的“正确决定”,主要目的是确保市场稳定和平衡,使油价达到各方都能接受的水平。
  2022年12月初,欧盟就对俄石油限价达成协议后,俄罗斯表示强烈反对,并宣称很快将实施反制。俄方称此举不但不能解决其面临的能源短缺问题,反而将给全球能源市场带来压力并制造混乱。俄《消息报》网站载文指出,此次美欧为俄罗斯海运石油设定价格上限,“标志着自由国际贸易开始终结”。2022年12月5日,俄罗斯总统新闻秘书佩斯科夫表示,俄罗斯不承认针对俄能源出口所设置的任何价格上限,并准备对此事做出回应。俄罗斯副总理诺瓦克指出,俄罗斯不会向对俄石油实施限价的国家供应石油和石油产品,将为此重新调整出口方向,或者减少石油产量。俄罗斯政府官员称,面对七国集团的石油限价(pricecap),俄罗斯正在考虑是否要设定一个“石油地板价”(pricefloor),为俄油出口设立一个最低限价。
  历史上,西方国家的能源制裁虽然都对输出国的石油出口和经济民生等造成了不同程度的打击,加剧了其经济和社会困境,但在政治目标方面多不尽如人意。当前形势下,美西方对俄能源制裁更多的是一种政策宣示或事后惩罚,不仅短期内无法改变俄罗斯的决定、结束俄乌冲突,长期看更迭政权、改变其外交战略等目标实现的可能性更低。能源制裁对俄经济的冲击更多集中于长远影响,迄今的事态发展表明制裁效果不佳,并开始出现某种程度的变通与放缓。2022年12月初欧盟对俄石油限价在某种程度上就是“名进实退”,在名义上,限价是对俄新一轮的能源制裁,但实际上是乌克兰危机爆发以来对俄石油禁运的倒退。乌克兰危机爆发之初,美欧对俄能源制裁声势浩大,但随着欧洲能源危机加剧而渐渐陷入两难境地。新限价机制的达成,看似是制裁的持续,实际上其主要考虑的是以限价替代禁运,以防止俄罗斯石油完全断供对国际市场造成更大规模的冲击。
  乌克兰危机爆发后,能源工具化和“金融武器化”引起越来越多国家的警惕和反对。为维护国际市场的稳定和全球能源安全,许多国家积极提倡国际能源对话与合作,反对世界能源贸易政治化和武器化。2022年10月25日,在埃及举行的天然气出口国论坛第24次部长级会议期间,俄罗斯能源部长尼古拉·舒尔吉诺夫在与卡塔尔能源部长举行会晤后表示,俄罗斯和卡塔尔一致认为,不能将世界能源贸易问题政治化,单边限制行为或违反市场法的消极决定应被取消。同年12月5日,印度石油部长哈迪普·辛格·普里在接受媒体采访时表示,欧洲对俄罗斯原油实施价格上限的行为,对印度没有影响,并称会从任何需要购买的国家采购石油。
  推动国际能源“去政治化”
  长远看,“能源政治化”将最终让位于能源市场和经济规律。国际能源市场一体化程度较高,脱钩或转移生产意味着巨大的成本,在地缘政治危机和能源制裁的大背景下,能源合作短暂中断或减弱不可避免,但一旦形势缓和或代价过高,相关方必然会采取经济利益最大化的方式,重新开始能源贸易与合作。特朗普上台后对华加征关税,极大推升了美国民众的生活成本,近期拜登政府出现取消部分对华关税的声音。欧美的所谓能源经济“脱钩”,最终很可能导致自身发展的“脱轨”和竞争力的削弱。
  历史上,全球能源市场特别是能源投资贸易能够健康发展之时,全球经济就能持续发展;如果能源贸易受阻,经济增长就会出现放缓和停滞。1973年阿拉伯世界为惩罚美西方发动了石油禁运,引发第一次石油危机,世界经济从此陷入了长达十年的滞涨。全球能源贸易与竞争最大程度地促进了能源技术发展。从2016年开始,逆全球化的民粹运动在多国抬头,全球能源技术合作遭遇了重大障碍。当前,全球经济面临严重的衰退风险,此时维持和推动能源市场全球化既能为全球经济增长提供强劲新动能,又能为应对全球气候变化提供市场化的解决之道。当前全球能源贸易格局的变化主要由乌克兰危机及西方对俄能源制裁引发,是不合理的和不经济的,国际社会需要付出共同努力,推动能源贸易格局回归正常。
  能源市场全球化是实现能源转型的重要保证,新能源体系的建立只有在继续推进全球化的前提下才能顺利实现。国际碳价是全球化的新标志,如果没有全球化的碳市场,能源的绿色转型就将继续步履蹒跚。欧美很多企业不仅有先进的太阳能光伏、制氢、燃料电池等需要规模化和商业化的尖端技术,也有足够的资金,需要中、印等发展中国家大市场。如果发展中经济体无法实现能源转型,全球气候变化目标将无法最终实现。对于国际社会而言,符合经济规律的选择,应该是追求能源来源的多样化和供应链的安全,追求市场的多元化和稳定性,与此同时反对用能源做政治武器,一味追求绝对的能源独立。
  只有扩大开放,深化国际合作,排除干扰全球能源安全的人为政治化因素,才能更好地保障能源安全。如在能源转型产业链方面,中国与欧美之间优势互补,不管主观层面乐意与否,欧盟雄心勃勃的重新赋能欧盟计划和太阳能战略都得依赖中国制造才能落实。为维护全球能源市场稳定,需要国际社会推动更大范围、更宽领域、更深层次的能源开放,加强能源生产国和消费国对话,减少能源贸易和投资壁垒。推动传统能源治理机制相关结构性改革,协商共建新的能源合作平台,积极参与国际能源市场价格体系,推动构建更加公平公正、均衡普惠、开放共享的全球能源治理体系。
  中国是能源问题去政治化的积极提倡者和推动者,对维护世界市场稳定和能源安全作出重要贡献。2020年5月,常驻维也纳联合国和其他国际组织代表王群大使在中国—欧佩克视频圆桌讨论会上指出,人类是一个休戚与共的命运共同体,强化单边制裁加剧全球原油市场波动,能源经济“脱钩”将大幅减少国际贸易总量,阻碍全球经济复苏步伐。各方应采取减免关税、取消贸易壁垒、推动贸易便捷化等务实措施,维护中长期能源市场的稳定。2022年,中国同印度尼西亚、塞尔维亚等6个伙伴国一道发起“构建稳定和富有韧性的产业链供应链国际合作倡议”,同多个国家一道倡导建立全球清洁能源合作伙伴关系。
  2022年11月,习近平主席在二十国集团领导人第十七次峰会上发表讲话时指出,当前危机根源是供应链出了问题、国际合作受到干扰,解决之道在于加强市场监管合作,构建大宗商品合作伙伴关系,建设开放、稳定、可持续的大宗商品市场。要坚决反对将粮食、能源问题政治化、工具化、武器化,撤销单边制裁措施,取消对相关科技合作限制。2022年12月9日,习近平主席在首届中国-阿拉伯国家峰会上提出中阿务实合作“八大共同行动”之能源安全共同行动时提出,中方愿同阿方加强能源政策协调,推动建立公平公正、均衡普惠的全球能源治理体系。同日,在《中华人民共和国和沙特阿拉伯王国联合声明》中,双方强调全球石油市场稳定的重要性,同意继续加强能源政策协调,共同推动包容、普惠的全球发展,维护全球能源市场稳定。