推动油气勘探开发适应高质量发展新要求

  [中国石化新闻网 2024-12-19]
  □中国石油经济技术研究院经济师 兰孟彤
  □中国石油经济技术研究院副院长 吴谋远
  □中国石油经济技术研究院能源战略所所长 袁榴艳
  矿产资源是国家经济发展的重要物质基础，保障国家矿产资源安全对于维护国家经济安全、政治安全具有重要意义。全球多个国家均制定了矿产资源法来管理和规范矿产资源的开发利用。《中华人民共和国矿产资源法》自1986年首次颁布后，于1996年、2009年进行两次细微修改。为适应高质量发展对矿产资源开发的新要求，更好地为实现中国式现代化提供资源支撑，我国对2009年版《中华人民共和国矿产资源法》进行了修订。
  11月8日，新修订的《中华人民共和国矿产资源法》经全国人大表决后通过，将于2025年7月1日正式实施，由原来的七章53条修改为八章80条，是一次整体性、系统性、重构性的修改。本次修订重点关注四大方面：
  一是将保障矿产安全作为重中之重，从法律层面构建矿产资源保障体系。保障矿产资源安全是贯彻落实总体国家安全观的必然要求，总则第一条明确阐述了新矿产资源法的立法宗旨和重要职责是保障国家矿产资源安全。第三条中明确以“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”作为矿产资源勘探开发的基本原则。
  二是新增“矿产资源储备和应急”作为独立章节，构建战略性矿产资源储备体系。新矿产资源法规定要构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，以及划定战略性矿产资源储备地，提升矿产资源应急保供能力和水平。明确建立战略性矿产资源保护制度，推动战略性矿产资源储量增加、产能提高。战略性矿产资源目录将由国务院确定并调整，目前特定的矿产资源目录尚未明确，在自然资源部《全国矿产资源规划（2021—2025年）》中，石油、天然气、页岩气、煤层气均被认定为战略性能源矿产。新矿产资源法规定对特殊性矿产资源实行保护性开采，战略性矿产资源用地的规定突破了原有土地管理法律制度，对于确需使用农民集体所有土地的，可以依法征收，体现了国家矿产资源安全的优先性。
  三是注重生态环境保护及修复，将“加强矿产资源和生态环境保护”作为立法目的。实现矿业绿色发展是贯彻落实习近平生态文明思想的必然要求，新矿产资源法在强调开发利用矿产资源的同时，加强对生态环境的保护。本次修订要求促进合理开发利用，规定开采矿产资源应当采取有效措施，确保开采回采率、选矿回收率、综合利用率达到有关国家标准。规定加强绿色矿山建设，明确勘查开采工艺、设备、技术等方面的要求，在勘查、开采过程中应当采取措施避免对生态环境造成破坏。完善矿区生态修复制度，新增“矿区生态修复”专章。明确企业的矿区生态修复费用计入生产成本，规定有关人民政府应当加强对矿区生态修复工作的统筹和监督，提升生态环境保护和恢复，明确了采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除，明确了矿区修复的原则、责任主体、监管、验收及生态修复费用的提取使用等，确保生态环境在矿产资源开采过程中得到有效保护，满足绿色发展和环境保护的要求。
  四是将物权登记与勘查开采许可相分离。2009年版《中华人民共和国矿产资源法》规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得勘查许可证、采矿许可证，并办理登记，属于行政许可。由于没有专门的矿业权物权登记制度，长期以来，勘查许可证、采矿许可证具有“一证载两权”的特点，即勘查许可证、采矿许可证既是物权证书，也是行政许可证书。新矿产资源法明确了矿业权的物权属性，规定设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记，实行将矿业权物权登记与矿产资源勘查开采行为许可相分离的制度。
  油气作为重要矿产资源，矿业权的相关规定对油气行业发展影响重大，本次修订完善了矿业权相关制度，优化了出让方式，对油气勘探开发、推动增储上产起到重要推动作用：
  一是设立立体勘探制度，鼓励油气共生、伴生资源勘探。对油气矿业权实行探采合一制度，规定在石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气，探矿权人依法履行手续后，可以进行开采。同时，规定采矿权人在登记的开采区域内为满足开采活动需要而进行勘查的，无须取得探矿权，矿业权人有权依法取得登记的勘查、开采区域内新发现的其他矿产资源的矿业权，这些均为立体勘探的实施起到了保障作用。
  二是将矿业权竞争性出让上升到法律层面，规定通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。2023年，自然资源部发布《矿业权出让交易规则》，规定以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让，同年发布《深化矿产资源管理改革若干事项的意见》，重申全面推进矿业权竞争性出让。近年来，探矿权竞争性出让效果未达预期，将竞争性出让上升为法律，这一规定有利于制度的实施，确保了矿业权获取的公开、公正、公平，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动矿业高质量发展。
  三是优化矿业营商环境，促进多元主体进入矿产资源领域。新矿产资源法删除了1996年版《中华人民共和国矿产资源法》有关“国有矿山企业是开采矿产资源的主体”，以及关于“集体矿山企业和个体采矿”的规定，不再对国有、集体和个体矿产企业区别对待，鼓励更多类型的投资者进入矿业领域，促进该行业多元化发展。
  四是设立延长探矿权期限等多项制度，强调保护矿业权人合法权益。新矿产资源法对探矿权期限作出优化调整，将《矿产资源勘查区块登记管理办法》中的探矿权有效期从3年延长至5年，并且续期可达3次。赋予矿业权人优先取得新发现矿产资源的权利，并设立探矿采矿“直通车”制度，原矿产资源法中规定探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权，“优先”为探转采增加了不确定性，新矿产资源法明确采矿权是探矿权人依法享有的权利，不再将开采方案的审批作为设立采矿权的前置条件。