全球气候治理呈现新特征

  [中国石油新闻中心2024-06-26]
  刘长松国家应对气候变化战略研究和国际合作中心
  气候变化是当前人类共同面临的严峻挑战之一，积极应对气候变化是全球共识。近年来，极端天气事件增多，加强全球气候治理的紧迫性与重要性更加凸显。绿色低碳发展成为全球经济增长的重要动力，各国持续完善绿色低碳发展政策体系，促进绿色低碳技术创新。应对气候变化的关键在于严格落实《巴黎协定》制定的措施。
  特征一：全球气候危机形势日益严峻，极端气候事件突发频发
  联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第6次评估报告指出，全球33亿—36亿人生活在气候变化高脆弱的地区，高脆弱地区的人群在洪水、干旱、风暴等极端气候灾害下死亡的概率约是最具韧性地区的15倍。如果全球温升超过1.5摄氏度，将对部分地区和生态系统造成不可逆的影响。气候变化导致海平面上升、生态环境恶化、台风肆虐、热浪频袭、旱涝频发等，影响粮食安全、水资源安全、能源安全、生态安全、公共卫生安全等，加剧地缘政治紧张局势，弱化部分地区和国家的治理能力，造成气候难民问题，引发暴力冲突，对人类社会的生存与发展构成严重威胁。如果全球温升突破气候临界点，气候风险将引发级联效应，加重经济社会发展损失。
  世界气象组织《2023年全球气候状况》显示，2023年是有记录以来最热的年份，全年平均气温比工业化前水平（1850—1900年）高出约1.45摄氏度，进一步逼近《巴黎协定》1.5摄氏度目标。每年极端热浪、干旱和洪水造成全球数百万人受灾，经济损失高达数十亿美元。海平面上升速度再创新高，自1993年以来，海平面上升速率翻了一番。冰川融化程度刷新历史纪录，整个阿尔卑斯山平均冰厚度减少3—4米，格陵兰冰盖连续26年出现质量损失。
  联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）的统计数据表明，过去20年来，年均发生350—500起大中型灾害事件。预计到2030年，灾害事件数量将达到每年560起，约合每天1.5起。灾害对发展中国家的影响较大，平均每年灾害损失占GDP的比重达1%，而发达国家仅为0.1%—0.3%，亚太地区则达到1.6%。为避免全球变暖造成的破坏性后果，各国需要立即减少碳排放，并加大对气候适应的投资。
  特征二：推动绿色低碳发展成为国际潮流
  积极应对气候变化成为各国的共同选择，绿色低碳发展成为全球经济增长的重要动力，各种新技术、新业态、新模式、新产业层出不穷。1992年通过、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）是应对气候变化第一个具有法律约束力的国际条约。1997年通过的《京都议定书》、2015年通过的《巴黎协定》是应对气候变化的重要里程碑，代表了全球绿色低碳转型的大方向。截至2023年9月，已有150多个国家作出碳中和承诺。
  全球气候治理进入新阶段，跨国公司、城市等非国家行为体积极参与。主要经济体能源与气候论坛（MEF）、七国集团（G7）、二十国集团（G20）、亚太经济合作组织（APEC）、国际海事组织（IMO）、国际民用航空组织（ICAO）等也积极推动气候议程。各国持续完善绿色低碳发展政策体系，推动绿色生产与消费，促进绿色低碳技术创新，完善碳交易机制与气候金融工具。其中，欧盟绿色新政及相关政策十分突出。2019年12月，欧盟出台了绿色新政，提出到2050年实现碳中和，计划每年投资2600亿欧元发展绿色低碳产业。2021年7月，欧盟委员会公布“Fitfor55”一揽子气候计划，12项重要举措涵盖农林业、建筑、能源、航空、海运、交通和工业等重点排放部门，推动实现到2030年温室气体排放量较1990年减少55%的目标。其中“碳边境调节机制”（CBAM）在国际社会引发较大争议。CBAM通过对生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的进口商品征收关税的方式避免“碳泄漏”，维护欧盟气候政策的完整性与有效性，保护欧盟企业的竞争力。业界普遍认为，CBAM违背UNFCCC共同但有区别的责任原则。2022年8月，美国通过了史上最大的清洁能源和气候投资法案——《通胀削减法案》，计划投资3690亿美元推动新能源产业发展。
  自2020年提出“双碳”目标以来，中国目前已基本构建涵盖重点领域、重点行业、支撑保障的“1+N”政策体系，31个省（区、市）也制定了本地碳达峰实施方案。可再生能源快速发展，截至2023年底，中国可再生能源发电总装机超过14.5亿千瓦；2023年，中国可再生能源总发电量超过3万亿千瓦时；过去10年，中国陆上风电和光伏发电造价分别下降30%和75%，全面实现平价上网，中国可再生能源实现了从跟跑到领跑的跨越。
  特征三：落实行动是全球应对气候变化多边进程的关键
  1992年，联合国环境与发展大会上，154个国家签署UNFCCC。UNFCCC生效后，缔约方大会每年举行一次，其中最重要的决议是1997年通过的《京都议定书》和2015年通过的《巴黎协定》，为各国在减缓、适应、资金、技术和能力建设等方面制定了行动框架，主要有以下几个特点。
  一是明确了应对气候变化的长期目标。《巴黎协定》第二条明确提出，将全球气温控制在工业化前水平以上2摄氏度以内，最好是1.5摄氏度之内。为了实现这一长期目标，各国致力于尽快达到温室气体排放峰值，以及在本世纪中叶实现全球气候中和。《巴黎协定》是一项具有法律约束力的气候变化国际条约，有利于避免“搭便车”现象，将所有国家凝聚到共同开展应对气候变化行动当中。
  二是构建了以国家自主贡献（NDC）为核心的履约模式。《巴黎协定》以5年为周期，要求各缔约方不断加大气候行动力度。通过国家自主贡献（NDC），各国通报其为实现《巴黎协定》目标而采取的温室气体减排行动，以及如何增强适应气温上升影响的韧性。《巴黎协定》要求各国制定到2050年的低排放发展战略，制定、通报并保持其国家自主贡献（NDC），每5年通报一次；新的贡献应大于上一次贡献，并表明该国可实现的最大力度。各缔约方提交的国家自主贡献（NDC），包括减排、适应及资金等方面的气候治理行动目标。
  三是实现了全球气候治理从“自上而下”向“自下而上”模式的转变。《巴黎协定》的国家自主贡献是一种“自下而上”的新模式，由各国自主提出，同时通过全球盘点、审评和强化透明度框架（ETF）强化自愿减排行动的有效性。《京都议定书》是“自上而下”的强制减排模式，减排范围仅限于发达国家。在第一承诺期，发达国家排放量需要在1990年的基础上平均减少5.2%。实践中弊端凸显，由于加拿大、日本、俄罗斯和新西兰等国退出，并未取得预期减排效果。
  四是建立了公正转型以及资金、技术和能力建设支持框架。由于发展中国家缺乏足够的能力和资源应对气候变化挑战，《巴黎协定》重申，发达国家应该带头向资源较少和气候较脆弱的国家提供资金支持，同时也鼓励其他国家或企业、机构自愿出资。发达国家在2009年哥本哈根气候变化大会上承诺，到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金支持。根据OECD的报告，2022年，发达国家首次履行上述承诺，提供了1159亿美元。资金和技术支持是气候谈判中的关键议题，发展中国家和气候脆弱地区要求发达国家尽快履行资金和减排承诺的呼声十分强烈。目前，发达国家的支持意愿、资源投入与需求相比还存在不小的差距。