美国碳交易在曲折中发展

  [中国石油新闻中心2024-05-21]
  马雪 中国现代国际关系研究院美国研究所
  作为应对气候变化的重要金融工具之一，碳金融能够对限制温室气体排放活动起到服务与引导的作用。随着全球碳交易的不断发展，碳交易市场参与主体不断增加，碳金融的覆盖面也在不断增加。美国的碳排放交易起步相对较早，也取得了一定的减排成效。但美国目前并未形成全国性的碳排放交易市场，其碳交易、碳金融的路径是自下而上的，呈现出“非干预性、非强制性、非统一性”等特征。这也使得美国碳交易市场远谈不上“高质量”发展，发挥的温室气体减排作用有限。
  首先，美国碳交易、碳金融发展路径具有非干预性特点。在发达经济体中，美国历来最反对以任何一致的方式对经济运行进行干预，坚持政府可以而且应该对市场调整保持中立的观念。美国在碳交易和金融发展领域也秉持这种原则，联邦政府并未制定强制性的政策。同时，美国由于两党执政理念的差异，减排措施经常左右摇摆，使得联邦政策的连续性较差，不干预反而有益于碳交易和碳金融的发展。美国总统拜登上任后采取了一系列动作，将美国能源和气候政策重新“拨回”积极轨道，美国国内随即呈现出诸多积极变化。这些变化的确有利于“去碳化”路线。然而，考虑到未来的美国能源和气候政策仍然充满不确定性，碳交易和碳金融不涉及联邦政府干预的发展方式，反而不容易受到政策变动带来的不确定性冲击。
  其次，美国碳交易、碳金融发展路径具有非强制性特点。美国联邦政府不干预碳交易市场，因此部分美国碳交易依靠自愿减排交易体系。这与政府命令控制型监管不同，它依赖一种市场机制，通过提供财政激励来减少温室气体排放。这主要以2003年成立的芝加哥气候交易所为交易平台，实行自愿参与的成员总量限制原则，每单位碳金融工具合约代表100吨二氧化碳当量。但是美国也有几个州的政府推行强制减排交易体系，已经建立了本州的碳交易市场。比如，加利福尼亚州是北美第一个推行跨部门限额与交易计划的州，旨在限制电力部门的二氧化碳排放。俄勒冈州已启动规则制定程序，建立一项计划对该州与化石燃料燃烧相关的排放量设定递减上限。马萨诸塞州实施了相关法规，为其电力部门制定了至2050年的额外限额与交易计划。华盛顿州颁布了新的限额与投资法案，将于2023年生效。纽约州正在准备一项全领域的限额与投资计划，预计将于2025年启动。
  最后，美国碳交易、碳金融发展路径具有非统一性特点。美国联邦政府不干预碳交易市场，故而美国不存在政府的统筹管理模式，其碳交易体系主要依托地方政府行动来完善。全国性的自愿减排市场和地方性的强制减排市场并行，交易体系缺乏统一性。目前，美国仅有12个州实施了碳交易计划，这些州的人口仅占美国人口的四分之一，GDP占美国经济的三分之一。这些州包括加利福尼亚州、华盛顿州和参加区域温室气体倡议的11个东北部州（如康涅狄格州、特拉华州、缅因州等）。
  由于美国碳交易市场缺乏统筹规划和整体性，美国的碳金融发展规模也远小于自上而下推行强制碳交易市场的欧盟。正因如此，美国碳交易市场一直饱受争议。科学家们一致认为，减少温室气体排放是遏制全球变暖的唯一方法，碳交易则大大削弱了《巴黎协定》的作用，它允许污染者继续污染，而不是减少温室气体排放。环保组织抨击此举不利于限制传统能源公司的二氧化碳排放。数据显示，近年来，美国顶级化石燃料生产商、汽车制造商和科技公司已经用数千万碳信用额“抵消”了大量排放。2020年至2022年期间，仅34家美国公司就利用碳信用额抵消了3800万吨二氧化碳排放，相当于埃塞俄比亚和肯尼亚的年排放量总和。忧思科学家联盟政策主管雷切尔·克莱图斯认为，自愿碳信用计划并不能保证真正大幅削减排放量。他将美国碳交易比喻为“在气候之船下沉时重新安排甲板上的椅子”。他说：“这并不能使私营部门在应对气候危机方面发挥重要作用。”美国气候特使约翰·克里也承认，“过去的错误”损害了碳市场的声誉，并声称要采取强有力的保障措施，确保美国大型传统能源公司只使用“高质量”的碳信用额。
  总而言之，虽然美国一直是碳市场的主要支持者之一，并成功将备受争议且未经证实的碳交易带入《巴黎协定》的中心，但由于交易体系缺乏整体性，其碳交易规模并不理想。美国今后的碳交易和碳金融发展是否真能保证“高质量”还有待观察。