能源“双控”应避免机械化推进（图）

  [中国石油新闻中心2018-02-08]

  2000年至2016年中国能源消费总量

  2010年至2016年中国能源强度和能源强度增速

  根据国家发改委披露的数据，2016年，全国单位GDP能耗降低5%，超额完成降低3.4%以上的年度目标任务，全国能源消费总量43.6亿吨标准煤，比上一年增长约1.4%，低于“十三五”时期年均约3%的能源消费总量增速控制目标。
  国家“十一五”规划把单位GDP能耗降低作为约束性指标，国家“十二五”规划在此基础上提出合理控制能源消费总量的要求。2014年国务院办公厅印发《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，将2014年至2015年能耗增量（增速）控制目标分解到各地区。2006年至2015年我国单位GDP能耗累计降低34%，节约能源达15.7亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳35.8亿吨。“十三五”时期，明确要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。这是目前我国能源消费总量和能源强度“双控”行动的大方向、大趋势。
  “双控”良好开局得益于经济发展增速换挡
  从全国各省区市在能源消费总量和能源强度“双控”方面的成绩看，在国家发改委公告的各省区市2016年度能源消费总量和能源强度“双控”目标责任评价考核结果中，北京、天津、河北、吉林、安徽、河南、重庆7省市考核结果为超额完成等级，予以通报表扬。
  我国2017年GDP增速为6.9%，对比近几年GDP增速，也侧面反映了我国经济形态稳中趋好、工业生产增长加快的同时，服务业仍保持了较快的增速。但总体上，我国的经济形势仍然不容乐观，仍然处于由原有的高速发展转变为中高速发展的拐点阶段，产业格局及产业发展的协同性仍然存在诸多不确定因素。
  能源消费总量和能源强度“双控”的良好开局，客观上讲，得益于我国经济增速换挡，由过去追求数量的增长逐渐转变为追求质量的增长，能源消费总量本身增速就会放缓，而质量上的增长多来源于创新，尚未形成大规模复制的规模效益，因此对于能源消费总量和能源强度的依赖并非那么严重。主观上讲，以行政考核作为主要策略的自上而下的压倒式的目标任务落实，地方政府很容易找到工作中目标“靶子”。
  “双控”内在动力在于难以突破的资源环境瓶颈
  为什么要实行能源消费总量和能源强度“双控”行动，这和我国已经形成的坚持节约优先、树立节约集约循环利用的资源观分不开。如果只是观念上改变，还不足以促使“双控”行动政策的落实；近几十年我国在取得快速发展的同时带来的资源浪费和环境恶化问题，才是残酷的历史教训和需要改变现实的依据。我们有理由认为，能源消费总量和能源强度“双控”的内在动力实际上是我国目前难以突破的资源环境瓶颈。
  尽管近年来新能源、清洁能源产业展现了它前所未有的活力，但它在能源供需体系中仍然处于劣势，起到的是能源补充作用，短期内我国能源供给结构难以改变煤炭作为主要能源形式的局面，这是能源利用技术及能源发展的客观规律决定的，而不依赖于行政作用和人为意志。
  在这样的客观规律下，能源消费总量和能源强度“双控”就具有了现实意义。尽管我国近年来加大了去过剩产能的力度，但煤炭消费量仍然占据全世界煤炭消费总量的半壁江山。这对于我国经济可持续发展的潜在危机不言而喻，政策制定者也越来越明显地感觉到资源环境瓶颈的存在。控制总量消耗和提高能源利用效率就成为了重要的方向性措施，而“双控”机制的建立和目标责任的落实就成为了地方政府追求的重要目标之一。
  “双控”在落实目标责任制的同时需兼顾民生
  制定全国能源消费总量和强度目标及分解方案，建立目标责任制，深入实施能效领跑者制度，健全节能标准体系，是国家发改委在《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》中提到的。之后，各省区市积极响应，相继制定了相关措施及执行方案。综合全国范围内各主要城市或地区在能源“双控”方面的主要做法，无外乎几点：加快淘汰落后产能，促进绿色产业升级；督促和扶持节能技改和清洁生产的推进；改变能源消费结构，严控高耗能项目审批制度；削减存量用能，阶段性地关停、停产及控制增量能耗等。
  在“双控”行动执行过程中，以数据作为目标的目标责任制带有很强的机械主义色彩，缺乏唯物辩证的内涵。
  “双控”行动落实过程中倒逼模式值得斟酌
  如何理解这一问题？我们还需要回归到“双控”行动的目标问题上。控制能源消费总量和能源强度，实际上就是要进一步压缩能源消费总量的增速及进一步提高能源利用效率。在仍然追求经济发展的同时，最终能够保障“双控”行动得以完成的决定性因素是先进、环保、高效的能源利用技术的应用。而所谓的倒逼模式实际上就是突出了“双控”行动的强制性，是以一种堵截的方式把问题交给企业的生产经营者，而不是以引导的方式把问题的答案抛出去。企业的生产经营者很可能始终处于被动局面，很难掌握主动权。
  同时，能源供需结构的优化很难通过政策的行政作用实现，或者说通过政策的行政作用实现起来需要付出的代价较大。政府是制定发展方向的，而资源的配置需要由市场化机制来完成。能源供需结构改变、权益关系发生变化，这些都需要一个过程，而不能单纯地以“双控”数据为目标，比如采取粗鲁的关停、命令式的停产检修措施等。“双控”行动的关键在于如何把握能源供需结构优化的度，能源供给侧的改变要留给需求侧做出改变所需要的一定的缓冲空间。
  最后，健全“双控”行动过程中的行政问责制度十分必要。这里面包含两个意思，一是对于不执行“双控”目标的问责，二是对于不考虑现实基础、只以“双控”作为单一目标的问责。“双控”行动的意义是建立在经济稳定发展的基础之上的，如果经济发展的健康模式遭到破坏，那“双控”行动就失去了意义。各地在能源消费总量和能源强度“双控”行动过程中，应具有前瞻性和辩证思维，才能把“双控”行动落到实处，既能实现目标又不影响产业健康发展和群众正常生产、生活。单纯地机械化地推荐“双控”行动的数据意义不大，甚至会对原有的产业格局及一些脆弱的新兴产业带来不利影响。（作者聂光辉为能源互联研究者、科技财经专栏作家）