能源法应该重在调控而非监管

  [新华网2017-08-01]
  ●我国当前能源领域的主要问题，更多反映出的是能源市场宏观层面的总量问题、结构问题和区域问题等，这给能源调控立法提出了多重任务。从问题导向看，能源法立法应该重在调控，而不是监管。
  ●我国现行能源法律体系一直沿用监管型立法路径，试图通过能源法完成从多头监管体制向统一监管体制的转型，既无必要也不现实。可通过对现行监立法的统一修改，并在多头监管中建立有效的监管调机制，解决实践中监管冲突和监管真空问题。
  ●应通过能源法确立能源产业调控体制机制和调控原则，合理引导和规范市场主体的能源生产与消费行为，优化能源结构，促进能源技术创新，提高能源生产和利用效率，促进能源产业可持续发展。
  2015年4月，国务院立法工作计划将能源法列为全面深化改革和全面依法治国急需项目。同年6月，这部法律被列入十二届全国人大二类立法项目。目前，该立法项目正在深入推进过程中，其送审稿及其修改稿正在不断征求各方面意见。
  在现有能源法律体系中，究竟应该如何定位能源法仍是普遍争论的一个焦点问题。笔者认为，在能源法的体系化过程中，我国能源市场的发展亟须补入的不是一部“大而全”的能源市场监管法，而是一部旨在总量调控、结构调控、区域调控的产业促进型能源调控法，即将能源法定位为能源调控法更为可取。
  立法取向应直面能源问题的宏观性
  能源是人类社会生存发展的重要物质基础，能源供应和安全直接关系到国计民生与国家战略竞争力。基于能源对经济安全与社会公众生活的至关重要性，现代市场经济国家一直把能源首先作为一种基本公共服务来提供，其次才将其作为一种商品来进行监管。
  归纳起来，我国当前能源领域现存的主要问题是：能源领域的结构性、体制机制性等深层次矛盾日益凸显，传统能源产能结构性过剩问题突出，可再生能源发展面临多重瓶颈，天然气消费水平明显偏低与其供应能力阶段性富余问题并存，部分地区能源生产消费的环境承载能力接近上限，电力、热力、燃气等不同供能系统集成互补、梯级利用程度不高，跨省区能源资源配置矛盾日益加剧，等等。
  凡此种种，更多反映出来的是能源市场宏观层面的总量问题、结构问题和区域问题等，这给能源调控立法提出了多重任务，需要能源法作出积极回应，并增加制度供给。可以说，从问题导向看，能源法应该重在调控，而不是监管。
  避免监管立法的简单重复
  能源法的制度设计是中国能源法律制度与其他法律制度相连接的起点与归属，直接决定中国能源法律制度绩效与制度成本之比，决定中国能源法律的制度结构。能源法律制度结构的形成与完善，必须立足于我国能源市场发展和能源法制体系化的客观现实。
  不少人提出，应将能源法定位为市场监管型的能源基本法，以此区别于《煤炭法》、《电力法》、《矿产资产法》、《可再生能源法》等能源单行法。但笔者对此持不同看法。我国现行能源法律体系一直沿用监管型立法路径，并已在诸多立法中确立了“多头监管”的能源管理体制。试图通过能源法完成从多头监管体制向统一监管体制的转型，既无必要也不现实。通过对现行监管立法的统一修改，并在多头监管中建立有效的监管协调机制，是解决实践中监管冲突和监管真空问题的可行路径。
  能源的安全、有效和持续供给以及能源结构的科学调整与节约利用，应是能源法律制度是否获得合理安排以及评价其实施效果的重要标准。在产业结构、经济增长方式、政府管理机制、社会平衡模式与自然生态体系等方面，能源法需要区别于现行立法，并真正发挥其应有的调控作用，以立法转型真正带动能源发展的战略转型。
  能源法需要促进能源的市场化改革，放松对能源市场的政府管制，在激励竞争中着力提高能源供给效率和生态效益，改变能源供给结构并优化用能方式，最终实现节能减耗与清洁环保的目标。
  确立能源调控体制机制
  多年来，我国确立了能源领域的市场化改革方向，寄希望于通过还原能源的商品属性，并利用价格杠杆来充分发挥市场配置资源的决定性作用并更好发挥政府作用。但到目前，国家对能源市场一直重监管轻调控，能源法的缺位使能源调控体制机制尚未理顺，调控政策的实施效果在能源市场上不尽人意。
  深入推进政企分开，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节，是深化国有能源企业改革，建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系的必然选择。通过能源法，依法确立能源产业调控体制机制和调控原则，在依法调控理念下，建立调控目标决策制度、调控权力配置制度、调控工具搭配制度、调控程序法定制度以及调控责任追究制度，是正确处理好能源调控政策与法律的关系，合理引导和规范市场主体的能源生产与消费行为，优化能源结构，促进能源技术创新，提高能源生产和利用效率，促进能源产业可持续发展的重要保障。
  从五个方面构建能源调控法律制度
  一是能源发展规划制度
  我国《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》指出，要坚持节约优先战略、立足国内战略、绿色低碳战略和创新驱动战略。为实施上述战略，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在其第三十章中明确了建立现代能源体系的任务和目标。目前我国能源发展战略规划业已形成体系化的规划群，形成了国家规划与地方规划相结合、行业总体规划与行业专项规划相结合的纵横交错型规划格局，具有典型的时代性和指导性特征。
  科学培育和发展能源产业，需要通过能源法的制定。从我国国情和能源发展的实际出发，着眼长远，统筹处理好新型清洁能源产业发展与传统常规能源改造提升、自主创新与开放发展、整体推进与重点突破以及市场基础性作用与政府引导推动的关系，明确不同规划的编制依据和效力，做好各类规划之间的有效衔接和协调，建立高效透明的能源规划实施评价制度和能源规划实施监管体系，适时对各类能源规划进行动态评估，确保规划的目标任务落到实处。
  二是能源结构优化制度
  这些年来，我国在北方和西部太阳能资源和土地资源丰富地区，致力于科学、合理、有序地推进光伏电站建设。在水能资源丰富的西南地区，则借助水电站外送通道和灵活调节能力，大力开发建设多能互补形式的大型新能源基地。可以说，能源结构的转型升级已经在国家层面形成基本共识，但只有统筹好资源、环境和市场条件，积极转变能源生产和消费理念，才能在调整能源产业结构和消费结构中实现优化目标。
  基于全国主体功能区规划和大气污染防治要求，立法需要充分考虑产业转移与升级、资源环境约束以及能源流转成本，着力于能源生产总量和生产结构、能源消费总量和消费结构、能源供应能力和自给保障、能源系统效率和公共服务以及能源低碳环保和节约利用等方面的调控制度建设，有效化解实践中弃风、弃光、弃水和部分输电通道闲置等资源浪费问题。能源法一方面需要明确优先发展可再生能源，安全高效发展核电，从而在多能互补前提下推进能源替代，在降低煤炭消费比重的同时提高天然气消费比重；另一方面，需要强化工业、交通、建筑节能和需求侧管理，重视生活节能，严格控制能源消费总量过快增长，这样才能切实扭转粗放用能方式，不断提高能源使用效率。
  三是鼓励能源技术创新制度
  从能源生产消费大国到能源科技装备强国，我国还有很长的路要走。目前来看，我国需要坚持推进基础性、综合性、战略性能源科技研发，不断提升能源科技领域的整体竞争力，培育能源领域的新技术、新产业、新业态与新模式。尤其需要抓住能源绿色、低碳、智能发展的战略方向，围绕保障安全、优化结构和节能减排等长期目标，在重点创新领域投入更多资金和人力，提高能源科技自主创新能力和装备制造国产化水平，最终带动和提升全产业链的发展质量和效益。
  通过能源法的制定，依法建立以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的能源创新体系，并鼓励建立多元化的能源科技风险投资基金。需要强调的是，能源创新体系建设需要遵循能源产业的发展趋势和发展规律，积极开展能源与互联网技术的融合标准及融合模式的国际合作，实现新一代光伏、大功率高效风电、生物质能、氢能与燃料电池、智能电网、新型储能装置等核心关键技术的突破及其产业化，发展分布式新能源技术综合应用体，大幅降低二氧化碳排放强度和污染物排放水平，并逐步降低风电、光伏发电的价格水平与补贴标准，深入推广热、电、冷、气一体化集成供能和智能化供能用能方式，科学合理地引导市场预期，并通过自由公平竞争来促进技术进步和产业升级，实现能源产业的健康发展。
  四是能源储备应急制度
  能源安全不仅是经济问题，也是政治和军事问题，是国家安全体系的重要组成部分。我国虽为能源生产和消费第一大国，但油气对外依存度依旧节节升高，进而带动我国能源整体对外依存度也在快速上升。《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出，我国应建立国家储备与企业储备相结合、战略储备与生产运行储备并举的储备体系，建立健全国家能源应急保障体系，提高能源安全保障能力。
  能源储备和应急制度是能源供应安全的重要保障性措施，被称为能源供应的“安全阀”。建立健全能源储备制度是能源法的重要任务之一，其涉及能源储备的战略与规划、能源储备模式的选择、能源储备资金的筹措以及能源国际合作等多方面的内容，在应对能源供应严重短缺、供应中断或者价格剧烈波动等突发事件时作用显著，可以在特殊时期保障能源有效供给，满足国计民生的基本需求。能源应急与能源储备紧密联系在一起，能源应急制度则主要涉及应急的组织体系、应急预案的编制、应急措施的确定以及应急过程中相关主体的权力、权利、义务、责任等内容。从长远看，需要通过可操作性强的法律规则实现能源法的产业化、生态化和人本化，继而促进经济增长、能源安全与生态环境的协调发展。
  五是能源需求侧导引制度
  在能源结构改革中，除了做好能源生产总量和生产结构的供给侧调控外，还需要重视能源消费导向，充分发挥能源法和现行《节约能源法》等在消费侧的调控作用。譬如，要控制煤炭消费总量，实施煤炭消费的减量替代，不断降低煤炭消费的比重，与此同时逐步提高天然气消费比重。在居民能源消费中采取多种形式做好宣传工作，积极提倡绿色生活方式，引导居民科学合理用能，使节约用能成为全社会的自觉行动。
  能源法需要强化能源需求侧的制度导引，把能源消费总量和能源消费强度作为经济社会发展重要的约束性指标，坚持需求侧与供给侧调控并重，完善市场机制与能源科技支撑体系，通过差别性的能源价格政策与价格调控工具等，引导电力、天然气用户自主参与调峰与错峰用能，有效调节能源需求侧的市场响应。通过智能电网、能源微网、电动汽车和储能等技术支撑，增强用户参与能源供需平衡调节的行动力与适应力。在此过程中，还需要把能源消费政策与能源产业政策、区域政策、投资政策、价格政策等有机协调起来，加强消费者教育和消费者权利保护，不断丰富用户的能源使用选择权并提高用户满意度，吸引用户主动参与用能管理，使售电、售气企业从传统的强制用户被动接受消费逐步转向支持用户自主选择消费。另外，也需要通过能源法不断挖掘农村地区的能源消费潜力，在能源需求侧管理中合理引导农民的清洁能源消费行为，通过调控创新激励地方淘汰其落后产能，有效保护生态资源环境。（作者为中国社科院法学所研究员）