黄晓勇:美国能源政策变化与中美能源合作前景

  [中国石化新闻网2017-06-27]中美经贸合作是两国关系的“压舱石”。随着两国贸易和投资规模的扩大,“你中有我、我中有你”的利益交融格局不断深化。唐纳德?特朗普在竞选期间和就任美国第45任总统以来,美国继续以贸易逆差和人民币汇率问题向中国施压,并表现出了强烈的美国优先和贸易保护主义倾向。这些言行使中美经贸领域的分歧和摩擦有所增加。但是,近期中美双方针对贸易问题制定的“百日计划”,又让我们看到了双方协商的努力。
  在能源和气候领域,我们也注意到,特朗普总统竞选期间和就任总统以来,美国的能源政策也发生了一些变化,这些变化对中美关系乃至全球气候治理都将产生复杂的影响。在美国新的能源和气候政策背景下,我们需要重新思考这些政策变化带来的影响,并推动两国在能源领域的务实合作。
  一、特朗普政策的能源和气候政策变化
  特朗普总统能源政策的变化主要表现为非常关注煤炭、石油、天然气等传统化石能源产业的发展,并取消化石能源开采的部分限制。特朗普虽然拒绝承认其对化石能源的偏好,但他基于不让政府选择优胜者(governmentshouldnotpickthewinners)的原则,主张逐步取消过去民主党对新能源行业过多的扶持和补贴;同时,主张增加页岩油气等化石能源的开采、扩大相关行业就业。特朗普总统的这些政策主张,实际上形成了有利于传统化石能源行业发展的政策环境。事实也表明,特朗普就任总统的第二天就签署行政命令批准美国和加拿大之间的基石输油管道项目以及达科他准入项目,这两项行政命令逆转了前总统奥巴马2015年秋天对基石输油管道的否决。
  特朗普总统能源政策转变的逻辑,除了基于扩大就业的考虑外,还有他对能源供给安全的认识,特朗普希望借此进一步提高美国石油和天然气的自给,从而更好地保障美国的能源和经济安全。当然,背后更大的逻辑则在于他对气候问题的重新认识。特朗普总统彻底否认了碳排放导致气候变暖的说法,认为这只是一个阴谋。近日特朗普总统更是宣布美国将退出《巴黎协定》,并立即停止执行协定的所有减排标准,他的这一表态可谓石破天惊,旋即在全球引发了轩然大波。
  二、特朗普能源和气候政策变化的影响
  特朗普总统在能源和气候政策上的显著转向,会对今后美国的能源格局和中美能源合作带来什么样的影响呢?
  首先,特朗普总统的能源政策与过去相比似乎发生了很大转向,但我们也不必过于担心特朗普政府对能源生产和消费格局所产生的影响。应该看到,特朗普对化石能源、环境管制和气候政策的立场并未得到地方政府和社会的广泛认可。由于美国地方政府具有较强的独立性,特朗普的能源政策在具体实施中会受到一定程度的抵制。与此同时,在全球对新能源的补贴逐步“退坡”甚至取消、页岩油气开等非常规油气开采成本也在显著下降的大背景下,产业政策对能源结构调整所产生的影响正在趋弱,技术变革和经济性选择成为行业发展的关键性因素。正因为此,特朗普总统的能源政策对美国和全球能源市场的影响就不可能太强,带来的变数亦不会太多。
  其次,美国不履行其对《巴黎协定》的承诺,将对美国的国际公信力造成巨大的负面影响,不利于对全球气候环境的治理,但不会对中美关系和中美能源合作产生显著冲击。占全球碳排放量近20%的美国不再遵照该协定,无疑会使《巴黎协定》执行的效果大打折扣。这种负面影响不仅在于协定产生效力的空间范围缩小,而且这种不良示范效应或将波及其他国家,使其对国际社会遵守协定和减排的约束减弱。当然中国的气候变化政策是坚定而可持续的,不会以美国的态度变化为转移;同时,无论从现实可能性还是从道义上看,中国不大可能也不应该因为美国放弃承诺而承担更大的义务。
  美国退出《巴黎协定》,或将会减少发达国家与新兴经济体在气候领域的博弈,甚或在某种程度上减轻发展中国家在减排问题上的外在压力。从中长期看,美国这种缺乏责任感的行为会为全球气候和环境治理埋下一定隐患;但从短期看,美国支持化石能源,或会在可再生能源、气侯变化方面减少对中国的国际压力,形成对中国发展的外部利好,也可能给发展中国家发展提供更大的空间。
  三、中美能源合作的机遇与挑战
  在当前国际国内形势和美国能源政策转向的背景下,中美之间能源领域的合作会面临哪些机遇和挑战呢?我认为,中国经济的长期高速增长伴随着能源消费量的大幅提升,产生了较为严重的环境问题,这与美国经济社会发展的历程相似,两国在能源利用和气候问题等方面的广泛合作依然具有良好的基础条件。
  第一,美国支持化石能源发展的政策,有利于美国进一步降低甚至放弃对中东石油资源的依赖,从而减少中美两国在中东地区的竞争。过去几年,页岩油成为全球石油产量增长的主要来源,随着美国石油产量的增长,美国逐步减少和放弃对中东国家石油的进口,更多转向对加拿大和墨西哥石油的进口。加拿大已成为了美国原油主要的来源地,而中东地区在美国石油进口格局中的地位大大下降。加拿大向美国出口的原油规模已达中东所有国家加起来的两倍之多。天然气方面,随着页岩气产量的增长,美国已经逐步由天然气净进口国转变为净出口国。今后,随着特朗普宽松的能源政策,今后美国的油气产品还将在世界市场上占据更大的份额。这一转变或将进一步缓和两国在中东地区石油资源获取上的直接竞争。由于全球石油供给总体保持宽松,全球石油市场在较长时间内还将处于买方市场;同时,俄罗斯对华石油出口较快增长,目前似已稳居中国原油进口第一大国地位。可以说,中美两国在国际能源市场上的竞争将全面缓和。
  值得一提的是,随着美国国内页岩气生产的大幅增长,近年来美国相继开始对日本和韩国出口液化天然气(LNG)。最近公布的中美“百日计划”初步成果中指出,在LNG出口许可上,美国给予中国的待遇将不低于美国给予其他非自贸协定贸易伙伴的待遇,这意味着美国对华LNG出口上将取得突破。尽管美国对华出口LNG的规模不会太大,由于地理距离较远经济性也并不强,但对中国和全球天然气市场格局和定价机制将产生不小的影响。美国对东亚的天然气出口已经打破了原有的与石油挂钩的定价机制,更多的天然气贸易流向东亚地区还将有助于提升东亚地区天然气定价话语权,缓解天然气“亚洲溢价”现象。
  第二,中美两国在清洁能源领域还存在较大合作空间。尽管特朗普表现出了对传统化石能源的偏好,但也改变不了全球清洁能源和可再生能源较快发展的态势。美国在节能和清洁能源方面有一定的技术优势,技术的出口将有助于我国相关产业的发展。2007年12月召开的第三次中美战略经济对话(SED)上,中美两国政府达成共识,两国同意在未来十年开展广泛合作,以应对能源和环境问题。在中美能源和环境十年合作框架内,两国在清洁煤电、太阳能、风能、第三代核技术、电动车等领域开展了较为广泛的合作。对美国而言,中国的生产能力、市场和资本可以帮助美国在清洁能源领域的先进技术更快地产生规模效应,从而降低清洁能源成本,惠及美国和全世界。因此,两国在清洁能源的技术转让和投资方面,具有广阔的合作空间。
  当然,中美两国能源领域的合作也面临着一些挑战。比如,在清洁能源技术转让方面,我们期待美国放松对华高技术出口的封锁。再比如,美国对中国对美出口的光伏产品频繁使用“双反”大棒,使我国光伏产品出口受阻。我们期待美国改变对中国新能源产品频繁实施“双反”调查的做法;同时,在“双反”调查中,美国不应以拒不承认中国的市场经济地位,并用新加坡等国作为成本标的认定中国产品倾销。在新能源技术和产品的贸易中,美方不应该设置不恰当的管制和壁垒。
  中美能源合作是中美经贸合作的一个缩影。未来,随着中美经济结构向趋同方向发展,在制造业等领域可能产生更大的竞争。但是也要看到,随着经济结构调整,中国对外需的依赖逐步降低,国际收支将趋于平衡。伴随着人均可支配收入的增长,中国消费者对高附加值的产品和服务将产生更强烈的需求,这将为美国等发达国家带来更多的机遇。无论如何,中美之间的经贸关系将更加紧密。我们期待双方秉持互利共赢和务实合作的态度,大力推动两国在传统能源和新能源领域的合作,使能源合作成为中美两国经贸合作的一个亮点和强有力的支撑。(黄晓勇)