2016年世界主要国家油气及能源政策

  [中国石油新闻中心2017-03-17]
  2016年，受油价持续低位的影响，资源国政府继续推进油气行业改革，加快能源行业的结构调整，积极扩大油气对外开放，吸引外来投资；同时，为应对低油价的影响，资源国纷纷出售战略性资产。当前各国政府将继续支持清洁能源的发展，但支持的方式正在发生变化。
  1资源国政府加快推进能源行业的结构性调整
  近年来，资源国政府充分认识到国有石油公司需要股份制改造，增强市场竞争力，同时油气行业需要摆脱过度依赖上游的局面。因此，积极推动油气行业改革成为各国政府政策导向的主基调。
  1.1推进油气行业改革，国有企业和战略资产股权多元化步伐加快
  自2014年7月油价暴跌以来，全球石油生产国的经济遭遇了严重冲击，例如，2015年沙特阿拉伯(以下简称沙特)财政赤字高达980亿美元。在油价难见回暖，资源国政府财政压力加大的背景下，各主要资源国纷纷加快改革步伐。
  2016年，沙特推出“2030愿景”。该“愿景”中经济领域的目标是推进经济多元化，支持非油气产业，到2030年沙特经济实现不再依赖石油的目标。“愿景”指出，沙特将实行私有化，积极推进国有企业上市，包括沙特阿美石油公司上市并出售5%的股份。继沙特之后，科威特政府2016年7月表示，考虑向公众出售部分石油部门的股份，增强私营部门的参与度。俄罗斯出售俄罗斯石油公司(Rosneft)和巴什石油的股份，到2016年底这两项工作已完成。2016年5月，俄罗斯石油公司以12.7亿美元的价格将万科尔油田15%股份出售给了印度石油天然气公司(ONGC)。交易完成后，印度各国有企业在万科尔油田中的持股总比例达到49.9%。这些资源国出售战略资产不仅加快了国有企业的股份制改革，也给外国投资者提供了新机遇。
  1.2深度调整产业结构，积极发展下游，延伸产业链
  油价疲软令很多依赖石油出口的国家收入下降，财政压力加大。很多资源国意识到，过度依赖油气、过度依赖上游的资源型经济难以实现可持续发展，因此更加注重产业结构的调整。
  以沙特为例，2016年沙特公布的“2030愿景”中，决定提高非油产业的发展水平，预计到2030年将非油外贸出口占比从16%提升至50%，将非油政府财政收入从1630亿里亚尔提高至10000亿里亚尔。“愿景”还提出，要利用其上游优势，扩大产业链布局。近年来，沙特完成了延布、拉斯塔努拉炼化项目的建设。2016年3月，沙特阿美与壳牌结束合伙关系，沙特阿美获得炼能为3000万吨/年的美国最大炼厂——亚瑟港炼厂，同时获得26个分销终端，以及在得克萨斯州、密西西比河谷大部、东南以及中部大西洋市场上的壳牌品牌独家使用权。沙特阿美计划在完成分拆后，继续扩大收购美国炼化企业，进一步加强在美国市场的地位。与此同时，沙特阿美积极收购亚洲现有炼油厂股权或参与数个新建炼油项目。
  2扩大油气开放领域，增加对国内外资本的吸引力
  2.1供给端保持减税
  油价低迷影响了油气企业的生产积极性，公司利润受到挤压，各主要资源国都面临油气稳产问题。为保证本国油气生产，2016年，多个资源国出台政策，降低部分税种的税率，或给予政策优惠，通过调整税收政策减轻企业负担，鼓励油气领域增加投资。
  2016年，哈萨克斯坦改革石油出口关税，新政策实行与国际油价挂钩的原油出口关税浮动税率，原油基本价格依据乌拉尔和布伦特混合油价的基准值每月调整(见表1)。改革后的石油出口关税更加透明，也缓解了油价下行对企业带来的税负压力。
  巴西、阿根廷、英国出台税收政策，对资本货物税、股息分配有效税率、石油天然气附加费、石油收入税等税种的税率进行调整，旨在降低企业负担，增加企业盈利能力(见图1)。阿根廷政府为增加企业应对低油价的能力，还对产自巴塔哥尼亚地区SanJorge盆地的重质原油出口企业提供每桶7.5美元的补贴。
  税收是政府调节的重要工具。在高油价时期通过增税压缩油气企业获取高额利润的空间，在低油价时期减税增加油气企业盈利性，保护生产者的积极性，已成为资源国政府的政策基调。
  2.2消费端税负有所增加
  2016年，油价低位运行，多国政府面临赤字的压力。为增加政府收入，多国政府纷纷提高能源的终端消费价格。俄罗斯两次提高汽柴油消费税，2016年10月，俄罗斯国会杜马批准法案，在今后3年进一步提高汽柴油消费税。根据该法案，2019年汽柴油消费税均比2015年几乎翻了1倍(见图2)。乌兹别克斯坦自2016年1月1日起将汽油和柴油消费税税率提高16%，车用液化气和压缩天然气的消费税税率提高15%；尼日利亚从2016年1月起取消燃料补贴；印度尼西亚向汽油和柴油征税，税率为汽油每升0.0147美元，柴油每升0.0218美元；阿根廷继削减电力补贴后，表示还将取消天然气补贴。在全球经济缓慢复苏，油价持续低迷的情况下，未来消费端税负可能仍然呈现上升的态势。
  2.3扩大开放，改善投资环境
  2.3.1推出更有吸引力的合同模式
  为吸引投资，增加国内外投资者的投资热情，许多国家政府纷纷推出新合同模式。2016年1月4日，伊朗政府监管小组批准了新版石油合同，新合同更加接近于产品分成合同，并划定了31个油田开展对外招标，包括15个勘探区块和16个油气田。3月10日，印度内阁批准了一系列新的油气勘探开发许可政策，新政策将发放“统一许可”证书，允许公司勘探和生产各种形式的碳氢化合物，包括煤层气、页岩气、页岩油、致密气、天然气水合物等；给予深海和超深海区块7年矿区使用费豁免期，并调低所有海上区块矿区使用费率。巴西为吸引马里(Marlim)和沃岛(Voador)两个海上区块投资，计划修改这两大潜力区块合同模式，目前这两个区块均为特许权经营模式，将于2025年到期。
  2.3.2加大特定区域开放力度

  油价低迷使得许多资源国出台更加优惠的政策，以提高一些特定区域项目的吸引力，这些项目大多是深海、极地、偏远地区等资源开采难度较大的区块(见表2)。
  3政府转变支持清洁能源发展的方式
  油价下行客观上降低了发展清洁能源的动力。在油价持续低迷，电力需求增长停滞以及政府政策变更的情况下，据彭博新能源财经公布的最新数据，2016年全球可再生能源(不含大型水电)投资总额为2875亿美元，比2015年的投资总额(3485亿美元)下降了17.5%。
  发展清洁能源是方向，有共识，也有阻力或障碍。虽然从短期来看，受油价影响，清洁能源发展速度减缓，美国总统特朗普声称取消清洁能源领域的全部财政补助，这给清洁能源未来的发展蒙上了阴影。但从长期来看，清洁能源仍然是全球共同的发展方向。当前各国政府将继续支持清洁能源的发展，但支持的方式正在发生变化。
  3.1巴黎协定生效
  2016年10月5日，联合国秘书长潘基文宣布包括中国、美国等在内的72个缔约方批准了《巴黎气候协定》(以下简称“《巴黎协定》”)，它们的碳排放量在全球碳排放量中的比例超过56%，跨过了《巴黎协定》生效所规定的两个门槛(不少于55个《联合国气候变化框架公约》缔约方签署并加入，且其温室气体排放量占全球排放总量至少约55%)。2016年11月4日，具有历史意义的《巴黎协定》正式生效。
  《巴黎协定》坚持了共同但有区别的责任，即发达国家应该承担更多责任来帮助发展中国家减缓和适应气候变化。它的生效为2020年后全球应对气候变化建章立制奠定了基础，并作出了行动安排，指导和帮助各国充分利用可再生能源，用自然和生态的方法应对气候变化威胁。《巴黎协定》对世界能源转型必将产生积极和重要的影响，它将推动能源从高碳向低碳转型，给可再生能源、核能、智能电网技术、高级输电系统，以及低碳能源相关产业带来重大的发展机遇。
  《巴黎协定》正式生效距离巴黎气候变化大会结束还不到一年的时间，一项涉及多国的国际协议在全球范围内获得如此快的批准速度显示出各国政府应对气候变化的积极态度和坚定决心。其中，作为全球最大的两个经济体，中国和美国两国批准了《巴黎协定》，极大地推进了协定的生效和实施。
  3.2各国用目标和政策引导社会投资，支持清洁能源的发展
  随着清洁、可持续发展理念得到国际社会的广泛认同，世界各国都积极响应，提出清洁能源发展目标，推动能源绿色发展(见表3)。挪威提出到2020年汽车二氧化碳每千米排放量平均控制在85克，到2050年将成为二氧化碳排放量极低的国家。荷兰、印度、德国等国提出了未来10~15年停售燃油汽车的类似计划。虽然这些提案并不一定能成为现实，但其对投资的政策导向作用不容小觑。长期来看，会有更多的国家扩大低碳方面的投资与创新，传统的化石能源行业将受到冲击。
  3.3开征环境税支持清洁能源的发展
  通过出台环境税支持绿色能源的发展已成为全球趋势。2016年，多个国家开征或准备开征环境税。2月，美国总统奥巴马在提交国会的预算中提议征收每桶10美元的石油税，为美国发展绿色交通提供资金，虽然国会未通过此项提案，但充分显示了奥巴马政府对环境保护的决心。5月24日，加拿大艾伯塔省政府宣布，自2017年1月1日起将对每吨碳排放征收20加元(约15美元)的税。7月15日，法国政府宣布将从2017年开始对火力发电征收碳税。
  开征环境税对传统工业和化石能源领域造成冲击，必然产生阻力，尤其是在正处于加快工业化阶段的发展中国家。因此，开征环境税将首先从发达国家开始，逐渐扩大到发展中国家。开征环境税将给清洁能源带来更多的发展机会。
  3.4优惠政策逐渐退出，让清洁能源在无优惠条件下自我发展
  为了促进清洁能源的发展，不少国家对清洁能源制定了形式多样的补贴与税收减免政策。这些优惠政策多集中于基础设施建设和研发等领域，体现了政府对公共事业方面的支持。例如，加拿大财政部2016年财政预算案中，扩大对新能源的税收支持力度，对电动汽车充电站、电能存储和排放交易计划给予新的税收优惠；南非政府宣布，自2016年4月1日起，满足条件的大型可再生能源项目的基础设施可加速折旧；7月，美国宣布给“加快普及电动汽车”计划提供45亿美元的贷款担保，以支持和推动电动汽车充电基础设施的革新；11月，英国政府宣布将拿出3.9亿英镑(约4.84亿美元)的资金，用于支持电动汽车基础设施建设。
  过去10年，全球可再生能源领域经历了突飞猛进的发展，清洁能源在减少成本、技术进步方面都获得了显著进展。2016年11月，丹麦能源署公布KriegersFlak海上风电项目的投标结果，瑞典能源企业VattenfallVindkraftA/S以0.372丹麦克朗/千瓦时(约人民币0.37元/千瓦时)的电价中标，这也是世界海上风电史上的最低价格纪录；同月，澳大利亚清洁能源委员会表示，可再生能源已成为澳大利亚最便宜的新建电源形式。
  优惠政策极大地促进了清洁能源的发展，但也产生了两大问题：一是靠优惠政策生存，清洁能源难成气候；二是持续补贴极大地增加了政府的财政压力，也受到了纳税人的反对。随着技术进步和市场成熟，清洁能源竞争能力不断提升，现有的对清洁能源的优惠政策也将逐渐退出。2016年6月，德国议会正式通过终止可再生能源上网电价优惠政策。随着可再生能源技术的发展以及成本的降低，今后会有更多的国家选择逐步取消优惠政策，将清洁能源的发展交由市场来决定。
  3.5美国未来能源政策给清洁能源的发展蒙上了阴影
  美国东部时间2016年11月8日，共和党总统候选人、纽约地产大亨唐纳德?特朗普战胜希拉里，赢得美国总统大选。这位从未涉足政坛的地产大亨在能源政策和应对气候变化的态度方面都与前任总统奥巴马有着巨大分歧，这种差异将会给美国未来能源政策带来很大的不确定性。
  2017年1月20日，特朗普政府公布其能源政策——“美国优先能源计划”。它以美国能源独立为核心，贯穿传统能源、清洁能源、气候变化等各方面。主要内容有：降低能源价格，尽量开发本土能源，减少国外石油进口；为美国能源工业松绑，取消对美国能源有害的“气候行动计划”；继续页岩气革命，以美国能源生产的收入重建道路、学校、桥梁和公共设施；支持清洁煤技术，重振美国煤炭工业。特朗普的“美国优先能源计划”彻底推翻了前总统奥巴马的“气候行动计划”。在特朗普的能源政策引导下，美国将改变对化石能源发展设限的做法，化石能源、煤炭、石油等行业都可能从新政中获益。离开政策支持，新能源未来发展前景增添了不确定性。可以肯定的是，在特朗普的商人思维指导下，美国履行国际减排义务的积极性将大大降低。预计未来美国能源政策将会给能源行业带来以下几点影响。
  1)煤炭市场短期影响不大，长期供应量有所增加。特朗普政府大力支持煤炭发展，预计美国未来会通过增加基础设施建设以增加钢铁、电力需求，进而增加煤炭需求。但美国的主要能源是石油和天然气，煤炭在一次能源中的消费占比仅为16%，因此美国增加煤炭产量对世界的影响有限。在当前全球经济持续低位震荡的现状下，美国能源政策只能阻止煤炭行业的急剧下滑，重振煤炭行业难度较大。从短期来看，政策博弈对美国煤炭市场不会有太大影响，从长期来看，煤炭供应量会有所增加。
  2)油气产量提高，价格下行压力增大。美国新的能源政策支持石油、天然气等化石能源的发展。若美国真的降低监管力度，增加石油钻井，加大页岩油气的开采力度，美国油气产量将大幅提升，不仅能够满足自用，还会向全球其他国家出口，这就会使国际油气价格面临极大的下行压力。
  3)清洁能源增速放缓，但发展趋势很难改变。离开政策的支持，短期内整个清洁能源产业的发展将会放缓。从长期来看，政府补贴减少将会刺激新能源产业加速技术进步和成本下降，以更经济的方式替代传统化石能源，用市场的方式配置资源，发展清洁能源的趋势很难改变。气候方面，如果美国带头违背《巴黎协议》的承诺，对于发展中国家执行气候协议将带来负面影响。
  本文节选自《国际石油经济》2017年第二期文章《2016年世界主要国家油气及相关能源政策》，作者：康煜、陈建荣(中国石油集团经济技术研究院)。