全球油气投资“指挥棒”下上演“变奏曲”

  [中国石油新闻中心2017-03-06]
  编者按：上游财税政策是油气投资的“指挥棒”。由于2014年中期起油价下跌，导致近两年上游油气投资大幅下降，大量油气开发项目或暂停或取消。对油气资源国来说，没有项目意味产量下降，将导致国家财政收入大幅减少。基于这个原因，资源国纷纷调整上游财税政策；而随着各国上游财税政策的调整，上游勘探投资状况有何变化？对外资的吸引又是怎样？
  勘探开发区块招标情况分析
  随着油价持续降低，油气生产商利润大幅下滑，现金流也越来越紧张。在这种情况下，它们减少了勘探投资，将主要资金集中在成熟区块的开发，全球勘探开发区块招标呈现出招标数量多、中标数量少的特点。
  招标数量大幅上升
  咨询公司伍德麦肯锡发布消息称，2016年全球共21个国家发布招标公告，而2015年仅有15个国家发布招标公告；2016年全球共推出9341个区块进行招标，而2015年这一数字仅为751个。除去新西兰(2110个区块)、挪威(557个区块)、英国(1261个区块)、美国(5075个区块)等4个招标区块数量较多的国家，2016年其他17个国家共推出招标区块338个。而在2015年招标中，除去挪威的560个区块后，其他国家仅有191个招标区块。无论从发布招标公告的国家数量看，还是从招标区块数量看，2016年都有大幅增加。
  授标率下降明显
  2016年全球勘探开发授标率(授标区块数/招标区块数)仅为往年的一半，全球共授标16次，平均授标率为29%，而2015年全球17次授标的平均授标率为58%。2016年仅墨西哥第一轮深水招标的授标率超过80%，而2015年共有6次授标率接近或超过80%，其中挪威、印尼、墨西哥招标和英国陆地招标的授标率都达到100%。另外，在2016年的授标过程中，印尼常规油气招标、马来西亚勘探机会招标和加拿大招标没有一个标的授出；而2015年全球授标中没有一次结果为零。
  招标区块主要位于海上
  从招标区块的位置看，约2/3的招标区块位于海上。2016年全球27次招标中，17次招标区块位于海上的大陆架或深水，占总数的62%。从招标采用的财税体制看，27次招标中16次合同采用特许权协议，10次招标合同采用产量分成合同。另外，印度小油田招标采用了利润分成的财税体制。
  年内多次国际招标
  埃及、印尼、墨西哥、澳大利亚等国家一年内分别举行了两次国际招标，其中埃及石油总公司和Ganope公司分别举行一轮招标；印尼分别举行了常规资源和非常规资源两轮招标；墨西哥分别举行陆地和水上两轮招标；澳大利亚也分别举行了海上和陆地两轮招标。此外，喀麦隆、新西兰、印度、赤道几内亚、马来西亚、阿曼在同一轮招标中同时推出陆地和海上区块。这表明，低油价下，资源国政府急需吸引国际资金，加速油气开发进程，支持国家财政。
  中东、南美国际招标较少
  2016年发布国际招标的国家主要位于非洲、亚太、北美、环地中海、欧洲等地区，其中非洲有埃及、摩洛哥、赞比亚、赤道几内亚等4个国家，亚太地区有中国、印尼、马来西亚、澳大利亚、新西兰等5个国家，环地中海包括塞浦路斯、以色列等国家，欧洲地区包括环北海的英国、挪威和欧洲大陆的乌克兰，北美的美国、加拿大、墨西哥也发布了国际招标。但中东、南美等主要产油区2016年却少有国家发布国际招标公告，中东仅阿曼发布了国际招标，南美没有国家进行国际招标。一方面显示了低油价下中东、南美的主要产油国精力主要集中于老区开发；另一方面也表明南美深水、重油等难采资源在低油价下吸引力下降。
  全球上游财税政策变化分析
  持续低油价使油气生产商现金流愈发紧张，为此它们不得不缩减勘探开发投资。为应对财政收入下降，部分资源国政府还推出了吸引油气投资的财税政策。同时，部分国家进一步完善了油气法规，规范油气勘探开发程序。此外，部分国家和地区还采取增加油气税收的做法，应对政府收入下降。
  实施吸引投资的财税政策
  加拿大、英国、墨西哥、伊朗、俄罗斯、巴西等主要石油生产国积极实施减税政策，或通过改进合作模式等方式吸引国际投资。
  ●加拿大——2016年1月29日，艾伯塔省发布新矿区使用费框架规定。根据该规定，以收入减成本为基础收取矿区使用费，在油井成本完全回收前，适用固定5%的矿区使用费率，而此前该阶段的矿区使用费率在4%～9%浮动。在油井成本回收后的中期，费率将随着油气价格的变化而变化，石油矿区使用费率最高至40%，天然气的矿区使用费率最高至36%。油井进入衰减期后，矿区使用费率将逐步降低，最低将降至5%。7月，为配合新矿区使用费调整的实施，艾伯塔省出台了提高采收率和新兴资源计划。根据新兴资源计划，对于新兴资源井，在成本回收后，费率最高可升至15%，较之前大幅降低，将使项目内部收益率提高8.7%～11%。根据提高采收率计划，三次采油项目和二次采油项目分别享受不同优惠。这些政策今年1月正式生效。
  ●哈萨克斯坦——2016年1月15日，哈萨克斯坦经济部长签署法令降低石油出口税。2016年1月1日起，出口税由60美元/吨降至40美元/吨。随着油价的降低，该税率在3月由40美元/吨降至20美元/吨。9月，政府降低了几个油田的矿采税，其中受益最大的是KazMunaiGas勘探生产公司的Uzen油气田，在产井的税率将由13%降至9%。受益于该政策的还有KMK公司和Kuatamlonmunai公司，3家公司预计享受优惠2.3亿美元。
  ●以色列——2016年1月4日，以色列批准新公司所得税条例，将公司所得税从26.5%降至25%，将适用于所有油气公司。目前Tamar油田是唯一缴纳所得税的项目，随着所得税的降低，利维坦油田项目做最终投资决定前价值将上升。
  ●安哥拉——2016年3月20日，安哥拉政府修改了边际发现条例。由于低油价和苛刻的财政条款，近年来，安哥拉达到做最终投资决定标准的项目非常少，该条例出台的目的就是解决这一问题。但由于安哥拉许多项目的税前保本成本已高于油价，项目做最终投资决定还需进一步降低成本。此外，为增加上游投资，政府对安哥拉14号区块(作业者为雪佛龙)、17号区块(作业者为道达尔)和32号区块(作业者为道达尔)的财税条款进行了调整，降低了政府份额。
  ●秘鲁——2016年2月，秘鲁确认，将降低目前特许区块的矿区使用费，并准备7月宣布这一决定。政府也可能允许油气投资商推迟缴纳矿区使用费。2015年11月，秘鲁曾宣布，将新特许区块的矿区使用费从20%降至5%。
  ●英国——2016年3月16日，英国宣布改革上游财税体制，主要包括：永久性废除税率为35%的石油利润税，将附加费从20%降至10%等。
  ●美国弗吉尼亚州——2016年3月，该州颁布SB419法令，7月1日开始取消对天然气征收的体积费0.047美元/千立方英尺。
  ●中国——财政部、国税总局2016年3月24日发布了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，明确了2016年5月1日起，在全国范围内全面推开“营改增”试点，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等全部纳入试点范围，营业税将退出历史舞台。实施“营改增”后，我国石油企业在成本投资中负担的营业税可通过增值税价外抵扣，消除了重复征税弊端，使税负降低。对石油工程业务的影响尤其大，主要表现在两个方面：一是材料费、机械费等因营业税取消而降低；二是进项增值税可以抵扣，因此施工方成本将有不同程度下降。据专业管理部门初步测算，“营改增”使得石油工程造价降价空间为3%～10%。
  ●墨西哥——2016年4月，墨西哥国家石油公司对陆地和大陆架区块招标的财税条款进行了调整，允许从税收中扣除资本成本。但由于油价持续低于40美元/桶，墨西哥国油减税能力有限。新政策设定了每桶油的最低扣除限额，并综合考虑了价格比例，2016年1月1日起生效，可为墨西哥国油增加15亿美元的现金流。7月，墨西哥政府发布了未来两轮招标使用的产量分成合同条款，强调了工作义务，承担义务越多，获得利润份额越多。非伴生气的成本回收上限已从60%升至80%。8月，发布了新一轮陆上勘探招标条款，增加了最低义务工作量，并将最大矿区使用费率作为中标的重要因素。
  ●乌兹别克斯坦——2016年5月，政府对鲁克石油作为作业者的Kandim-Khauzak-Shadi油田产量分成合同的财税条款做了修改，将利润份额与油价相关联，导致政府分成降低。据鲁克石油测算，将使其项目内部收益率提高10%～14%。
  ●俄罗斯——2016年6月，将涅涅茨地区矿采税降低60%，该区块隶属于俄罗斯越南石油公司。7月，俄罗斯财政部提出新利润增加税理念，将税基确定为收入减生产和运输成本，税率为50%，扣除额设置上限，适用于目前所有项目和上游日产量合计为30万桶的项目。该政策给绿色油田项目造成了负面影响，但棕色油田项目将因此受益。政府预计，该政策将使财政收入减少4.55亿～7.5亿美元，因此将通过提高矿采税来弥补这一损失。
  ●匈牙利——2016年6月，匈牙利政府将招标中的矿区使用费率由19%降至16%。
  ●印尼——2016年9月23日，印尼政府完成政府令第79/2010号的修改，取消了勘探投资中的间接税。该规定将适用于所有勘探区块，目的是吸引投资者，改变间接税在没有获得发现时得不到补偿的状况，单个项目的预期价值将提高。作业者在生产阶段将被免除间接税和地区税，还将受益于所得税和头份油分配的免除。修改后的政府令进一步澄清了投资优惠申请、加速折旧、免除国内供应义务等内容。
  ●伊朗——2016年9月17日，伊朗石油合同正式公布，但仅适用于特殊区域，如低采收率油田和边际区域等。与以往回购合同相比，伊朗新合同主要有三个变化：一是延长了合作期限。此前回购合同的合作年限仅5～7年，属于中期合同，而新合同规定的勘探期为7～9年，开发期为15～20年，属于长期合同。二是要求伊朗与外国公司组建合资公司，并引入产量分成合同的基本要素。伊朗向外国公司支付酬金的机制将从固定酬金制转向以产量计算报酬的方式。允许国外石油公司以“成本油”的形式回收成本，且允许成本回收期延长7年。同意外资在某种情况下可持有部分石油储量权，但不得拥有油田。三是采取成本节约激励机制。新合同通过“年度工作计划和预算”的模式来控制成本，允许作业者获得一部分节约的成本费用。随着新合同的正式批准，伊朗国家石油公司将第一个合同授予Persia油气开发公司，该公司正在Yaran油田进行第二阶段的开发工作。
  ●巴西——2016年10月，巴西议会通过法案，修改了巴西国家石油公司开发盐下区块时必须占有最低30%权益的规定，国际投资者在参与巴西深水油气投资时将可获得更多权益。该规定将使因巴西石油财政状况恶化而推迟开发项目重启。
  ●刚果——2016年11月，为应对低油价，政府降低了矿区使用费。根据新政策，深水、非常规和前沿Cuvette盆地石油矿区使用费率由15%降至12%；天然气矿区使用费率为5%。
  规范上游油气投资
  加纳、刚果、印度等国家发布了新的石油法，墨西哥进一步完善了国家石油公司对外合作的方式。
  ●美国俄亥俄州——为简化油气储量价值评估程序，石油公司向俄亥俄州自然资源部报告储量时仅报告产量即可，以前要报告产量和商品量。该政策2016年9月1日发布。
  ●加纳——2016年8月4日，加纳石油(勘探和生产)令写入法律。该法令对石油区块招标中的义务要求和招标程序做了规定，也引入了新财税条款，包括签字定金(通常为150万美元)和租金(按平方公里计算)，并将政府最低参股份额由10%提高至15%。
  ●墨西哥——2016年9月，墨西哥TrioDro油气田新一轮招标条款发布，要求投标公司需与墨西哥国油组成合资公司，这是墨西哥首次发布由国家石油公司与外资企业合作的合同模式。招标条款包括：外国投资者需承担固定的矿区使用费，为墨西哥国油承担10%的签字定金，并承担墨西哥国油成本的90%。但由于为墨西哥国油承担的成本属不可回收项，将影响投资者的现金流。
  ●刚果——2016年10月，经过长期争论，石油法终于通过议会审议，承认政府在上游油气开发中的主导地位，提高了当地参股的比例，规定国内石油公司至少拥有15%的权益。该法令规定了最低税收水平，政府可能提高参股份额，因此在低油价下，尽管政府采取了一些吸引投资的措施，但吸引力并不大。
  ●印度——2016年3月10日，印度批准了一系列与油气上游业务相关的政策，包括引入新天然气定价机制，将气价与替代燃料包括燃料油、沥青、LNG和煤炭的价格挂钩；油气勘探许可政策引入了新的利润分成模式，将降低深水和超深水发现的矿区使用费率；延长了2019年到期的28个中小型产量分成合同。正是这些问题的存在，导致近两年必和必拓、埃尼、桑托斯等公司撤出在印度的投资。
  提高油气税费
  ●俄罗斯、巴西和美国部分州——为应对油价下跌造成的政府财政收入下降，提高了部分油气相关税费。2016年5月10日，巴西开始征收每桶0.78美元的环境费，在该规定成为法律前，国际石油公司可免除该项费用。在俄罗斯2016年9月出台的2017年预算中，将边际油田矿采税从50%提高至61%。美国俄克拉何马州2016年5月暂停了边际油井税收减免政策。该项优惠政策2005年启用，目的是通过减少7%的采掘税增强小石油生产商在低油价下的生存能力。
  ●卡塔尔——2016年6月29日，卡塔尔宣布，道达尔取代马士基石油公司获得AlShaheen产量分成合同。由道达尔与卡塔尔石油公司组成的新合资企业2017年7月将执行新许可证条款。此前，政府在产量分成合同中的份额为75%，但随着财税体制的变化，政府参股权益将增多。卡塔尔增加了政府对外合作中的权益，给投资者带来了不利影响。