我国能源法律法规体系的“金字塔基”（图）

  [中国石化报 2024-07-08]
  《能源法》是我国能源领域具有基石地位的综合性、纲领性法律。今年4月26日~5月25日，全国人大公布《能源法（草案）》，向全社会征求意见，引起各界热烈反响，标志着我国近20年的能源法立法工作取得阶段性重大成果。《能源法（草案）》经进一步审议并公布施行后，将对有序推动能源转型、实现能源高质量发展、助力社会主义现代化国家建设发挥积极作用。
  《能源法（草案）》立法进行时
  1.《能源法（草案）》处在立法工作的什么阶段，预计还有多久可以公布施行？
  一部法律通常要经过起草提案、立法审议和签署公布三个阶段方能施行。2024版《能源法（草案）》由国家发展改革委和国家能源局起草，经国务院常务会议审议通过，由国务院正式提交至全国人大常委会进行了第一次审议，目前处在立法机关审议阶段。相对而言，2007版和2020版《能源法（征求意见稿）》都处在行政机关起草提案阶段，因为种种原因未能进入实质性立法环节。
  预计《能源法》将较快审议通过并公布施行，原因有三：
  一是已被纳入第一类立法项目规划，预期审议进程不会太慢。2023年9月公布的《十四届全国人大常委会立法规划》将其列为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。此外，我国正在积极编撰《生态环境法典》，作为能源法治领域最重要的单行法之一，从配套法典角度考虑《能源法》也需尽快出台。
  二是后续审议环节不多、历时不会太长。法律案一般要经三次全国人大常委会会议审议后再交付表决，《能源法（草案）》已于4月底完成“一次审议”。在各方面意见比较一致的情况下，可能会安排连续审议。
  三是本版草案的立法技术成熟度更高。与前两版征求意见稿相比，2024版《能源法（草案）》具有“着眼长远、提纲挈领、更加务实”的特点。它的结构更紧凑、文本更简洁、用词更考究，增加了政策性原则性表述，规避了一些争议较大的操作性内容。这些变化彰显着立法技术更趋成熟，为促进法律草案审议通过奠定了基础。
  2.与其他已出台的能源领域法律法规政策相比，《能源法》的地位和作用是什么？
  《能源法》是我国能源领域具有基石地位的综合性、纲领性法律。目前，我国已制定了《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》等多部能源专项法律法规及部门规章，并批准加入《气候变化框架公约》《京都议定书》等能源相关国际条约。《能源法》是一部由全国人大常委会制定的重要法律，是我国能源法律法规体系的“金字塔基”，以纲领性、引领性见长。它通过回应能源领域的共性问题、确立一般性原则，来统领各专项领域的立法工作和实践活动，从而确保达到推动能源高质量发展、保障国家能源安全、促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展、积极稳妥推进碳达峰碳中和、适应全面建设社会主义现代化国家需要等立法目的。
  我国能源法立法历程
  为服务支撑经济建设与社会发展，我国能源消费规模不断扩大、用能结构持续优化、对能源合理开发利用的认识更加深入，与之同步发展演进的是能源领域的监管制度和政策法规。
  我国能源领域立法历程可以大致归纳为四个阶段。
  第一个阶段是改革开放到20世纪末。早在1980年前后，在石油危机、改革开放等内外部因素共同作用下，全国人大和国家能源委员会曾提出草拟《能源法》。但是，这项工作只开展两三年便被搁置，一是由于能源管理机构调整导致工作中断；二是彼时我国能源消费总量小、自给率高，能源资源主要依靠行政手段配置，立法必要性、紧迫性不足。20世纪90年代后，我国经济快速发展，能源需求随之增长，经济发展与保护环境的矛盾逐渐凸显，借着依法治国的东风，《电力法》《煤炭法》《节约能源法》等能源领域的单行法先后颁布施行。
  第二个阶段是21世纪第一个10年。由于能源消费规模急剧扩大，自给率迅速下降，供需矛盾突出，我国再次提出《能源法》立法计划，并于2007年向全社会公布了《能源法（征求意见稿）》。2007版征求意见稿共计15章140条，内容涵盖能源监督管理、战略规划、开发供应、节能减排、财税价格、应急储备、科技政策和国际合作等方面，彰显了安全、高效、环保等先进的能源理念，是一部系统、完备、工整的能源“小宪法”。然而，彼时我国多元化能源结构初步显现，市场化能源管理经营机制仍在探索，能源领域转型发展的方向尚不清晰，能源立法条件尚不成熟，因此《能源法》立法未能走下去。
  第三个阶段是21世纪第二个10年。在能源供需方面，我国太阳能、风能等可再生能源的开发和消纳实现大发展；在体制机制方面，能源领域市场化改革不断加码。“四个革命，一个合作”能源安全新战略的提出，使能源立法再度提上议程。2020年，全新的《能源法（征求意见稿）》公布。在理念原则上，继承了2007版征求意见稿的核心内容，并明晰了能源的商品属性，强调了市场化改革，明确了清洁化、低碳化、数字化发展方向。2020版征求意见稿精简为11章110条，原则性、方向性内容增加，措辞也更加考究。然而，一是由于国内外形势变化较快，能源转型路径的不确定性较高，关于各能源品种发展定位的争议较大；二是由于能源法的立法模式尚未厘清，各能源工作主管部门的权力责任有待进一步明确，因此这一阶段的能源立法工作也未取得实质性进展。
  第四个阶段是“十四五”以来。一方面，在“双碳”目标提出之后，特别是“1+N”政策体系建立以来，全国各界对于经济社会全面绿色低碳转型的共识不断增强，生产、消费、财税、科技等领域的能源转型配套政策不断完善，《能源法》立法条件空前成熟。另一方面，在新冠疫情、大国博弈等因素叠加影响下，我国能源平衡三角严重承压，能源工作面临新形势新挑战，转型大势明确但具体路径模糊等重大问题凸显，立法工作的紧迫性显著提升。在此背景下，能源立法工作再度启动，2024年4月，全国人大常委会会议第一次审议了《能源法（草案）》，并向全社会公开征求意见。
  《能源法（草案）》的内容和特点
  2024版《能源法（草案）》共计9章69条，包括总则、健全能源规划体系、完善能源开发利用制度、加强能源市场体系建设、健全能源储备体系和应急制度、加强能源科技创新、强化监督管理、明确法律责任等方面。与前两版征求意见稿及现行能源政策法规相比，这版草案的理念内核是一脉相承的，同时又在以下四个方面体现了新的亮点特色。
  一是更加完整准确地界定了能源的内涵和各品种的发展定位。《能源法（草案）》将能源定义为“直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源，包括煤炭、石油、天然气、核电、水能、生物质能、风能、太阳能、地热能、海洋能以及电力、热力、氢能等”，比2020版征求意见稿的层次性更强。此外，由于充实了“积极稳妥推进碳达峰碳中和”“加快构建新型能源体系”“推动能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控转变”等最新政策精神，草案对各能源品种发展定位和方向的表述更加清晰。例如，对可再生能源的支持态度更加积极明确，进一步强化了“优先开发可再生能源”的表述，并将2020版“因地制宜发展分布式能源”升级为“鼓励发展分布式能源和多能互补、多能联供综合能源服务”。又如，强调“有序”推动非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源，因此要支持化石能源的“合理开发和清洁高效利用”，以及“燃煤发电清洁高效发展”。再如，从能源安全和生态保护出发，这版草案将“水电”单独辟为一条，要求“统筹”水电开发和生态保护，“严格控制”开发建设小水电，同时，将2020版“安全高效发展核电”的表述更改为与《“十四五”现代能源体系规划》相同的“积极安全有序发展核电”。
  二是有关能源安全的理念和要求统领草案条款的方方面面。由于国内经济社会发展驱动能源消费需求刚性增长，清洁高效用能要求提高，国际局势云谲波诡，不稳定、不确定性因素增多，能源安全已上升为总体国家安全观的重要一环，是须臾不可忽视的“国之大者”。首先，《能源法（草案）》开宗明义，将“推动能源高质量发展”“保障国家能源安全”与“促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展”“全面建设社会主义现代化国家”等宏观目标有机整合，与2020版征求意见稿将立法目的落脚在“规范能源开发利用和监督管理”相比，是巨大的进步。其次，草案增加了“完善能源产供储销体系”有关规定，对能源安全的内涵进行了全面扩容，能源安全不再局限于能源充足供给，而是体现在能源的有序开发、稳定输送、高效利用、合理价格、梯次储备、灵活调度，乃至节能宣传等诸多层面，契合了能源转型发展时代要求。
  三是强调了能源的商品属性以及能源市场体系建设。首先，《能源法（草案）》明确规范了我国能源市场的参与主体和活动形式，即国家推动能源领域自然垄断性业务与竞争性业务实行“分开经营”，鼓励、引导“多种所有制经济主体”依法投资能源开发利用、能源基础设施建设等，支持各类主体依法按照市场规则公平参与能源领域“竞争性业务”，并鼓励能源上下游企业按照市场化方式加强合作、协同发展，从而促进能源市场发展和能源产业升级。其次，《能源法（草案）》提出推动全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场建设。价格机制是市场机制的重要组成部分，草案对能源价格形成机制的表述更加完善，更有利于维护生产生活平稳秩序。一方面，相比2020版征求意见稿将“竞争性环节主要由市场形成价格”“自然垄断环节价格由价格主管部门管理”截然区分，草案旨在推动建立“与社会主义市场经济体制相适应，主要由能源资源状况、产品和服务成本、市场供求状况、可持续发展状况等因素决定的能源价格形成机制”；另一方面，为避免能源价格震荡的单点风险引发经济社会系统性问题，草案提出完善国家能源价格调控制度，提升能源价格调控效能，构建防范和应对能源市场价格异常波动风险机制。
  四是全面规范了能源领域各类主体的权利义务责任。能源转型的积极有序推进离不开能源生产者、监管者和消费者的协同努力，《能源法（草案）》的一大亮点，就是对各类主体在能源转型中的职责与要求进行了全面梳理和清晰规范。草案既明确了能源企业的供应、储备及其他附随义务，管网企业的安全运输义务，又确立了公平市场竞争、投资保护等法律原则，为企业生产经营提供稳定预期；既保障了普通用户获得“安全、持续、可靠”的能源供应权利，又明确了包含其在内的相关主体需承担能源应急义务；既赋予了各级政府相应的管理权力，又明确了其在能源规划、节能宣传、重点群体用能保障等方面的职责。此外，草案还对新闻媒体开展节能、绿色公益宣传，公共机构优先采购、使用清洁低碳能源作出规定，以立法形式确立并固化低碳理念，促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展。
  完善《能源法（草案）》的思考与建议
  首先，《能源法（草案）》将多元能源品种、多重转型目标整合在同一框架下，从法律高度指明了能源领域转型发展方向与路径，规范了各能源品种的定位和发展次序，有利于统筹推动能源领域安全有序、经济高效、绿色低碳转型，助力经济社会高质量发展。然而，此次草案内容还不尽完善，预计会在之后的审议中进一步充实优化。例如，草案对煤、油、气等化石能源产供储销体系的规定较多，对风能、太阳能、氢能等可再生能源的开发利用却未展开篇幅，只是原则性地“支持优先开发可再生能源”“完善可再生能源电力消纳保障机制”，且没有论述新能源与传统能源之间、不同可再生能源品种之间如何耦合发展，而这正是能源转型期的困惑与争议焦点所在。又如，随着能源转型的深入推进，能源问题的来源与表现早已不局限于能源领域本身，锂、镍、钴、铜等关键矿产资源安全与电气化转型中的能源安全息息相关，废塑料和生物质资源化利用也有节能降耗巨大潜力，这些都尚未写入草案。
  其次，《能源法（草案）》凸显了“能源三角平衡”的理念，既要坚持能源的战略属性，兜牢国家能源安全底线，又要增强能源的商品属性，充分发挥市场配置资源作用，还要强调能源的民生属性，提高能源产品的可获得性、可负担性。实现能源三角平衡的难点，存在于产业、技术、设施、制度等多方面，草案对产业、技术和设施的规定较为详尽，但在敏感性较高、争议较大的体制机制改革上进行了简化处理，尽管有利于减小立法过程中的阻力，但会削弱《能源法》对未来能源领域政策法规的引领和指导作用，不利于统筹实现保障能源安全、促进市场建设、加快绿色转型等多重目标。例如，草案提出建设完善能源储备、预警和应急管理制度，但没有确立能源储备和动用的一般原则，没有明确能源应急分级分类管理的原则和标准，也没有阐明能源储备、预警与应急管理制度之间的关联，在如何协调政府调控与市场机制之间关系方面尚不清晰，建议在立法审议阶段加以完善。

  最后，《能源法（草案）》规范了能源领域各类主体的职责定位和权利责任，有利于他们在能源系统运行和转型发展中更好地扮演角色、发挥作用、形成合力。然而，目前草案对一些复杂主体或是复杂关系的规范还不完善，预计会在之后的审议中进一步丰富细化。例如，能源化工企业兼具能源供应者和消费者双重身份，既要向社会供给清洁高效的能源产品，又要推进自身用能效率提升和低碳转型，还要推动企业和行业的高质量发展。近中期来看，这些目标和要求之间存在内在张力，给能源化工企业发展带来一定挑战。再如，政府机构不仅对能源法规的实施负有监督管理职责，而且对能源转型发展，特别是可再生能源和清洁低碳技术的开发应用负有主动作为、服务帮助的义务，当前版本的草案对后者论述不足。此外，能源领域行政管理工作涉及发展规划、自然资源、生态环境、应急管理等多部门，草案亦未能对实践中存在已久的“合力不足”问题作出更多的协调与回应。建议推动草案内容完善与《能源法》公布施行，理顺能源领域各方利益，加快消除痼疾，平稳涉过能源转型发展深水区。