美欧天然气管网拆分改革借鉴

　　[中国石油新闻中心2014-07-25]美欧国家在天然气管网拆分过程中，坚持管网公平、无歧视开放的原则，成效显著，可以为我国相关领域的改革所借鉴。
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。”联系此前《能源发展“十二五”规划》“稳步推进天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送”的远期目标，此后的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》“油气管网设施运营企业同时经营油气生产、销售等其他业务的，应当逐步建立健全财务制度，对油气管网设施运营业务实行独立核算”的规范要求，以及近期的中国石油(601857,股吧)天然气股份有限公司公告挂牌转让下属管道资产100%股权的自发尝试，管网资产的定位及管理模式渐成油气行业改革的热点和突破口。
　　如何有效实现油气行业网运分离，如何在国情约束下处理好纵向一体的油气企业的自营油气销售和社会化管输服务的关系，虽然短期内仍有争议，但是从根本上讲，都必须服从、服务于管网公平开放这一价值目标。这里不妨简要回顾一下美国于1992年、欧洲于2009年所做以管输和销售业务强制拆分核心内容的天然气管网行业改革，其中相关过程、理念及措施可以作为我国行业改革的参考。
　　美国天然气管网业务拆分
　　1985年，美国能源监管委员会出台第436号令，启动以促进天然气市场竞争、保障供应为目标的天然气行业改革。436号令的核心内容是要求跨州天然气管网公司向社会开放其管输服务，具体措施有：一是要求管网公司公平、无歧视地提供公开准入的管道运输服务，并自愿分拆天然气销售和管道运输两种业务；二是要求管网公司允许地方配气公司等固定用户将现有合同的购气转换成购买管输服务，以方便其选择权的实现；三是超出管道运输能力的高峰时段，管道应保持开放，按先到者先接受服务原则(firstcome,firstserved)提供管输服务;四是监管机构对管输价格范围实施监管，并将加快新建管网审批作为对管网公司开放管网的激励措施。436号令之后，出现了活跃的天然气现货市场。管网公司不仅自营天然气销售，同时也提供单纯的管输服务。
　　随着改革的推进，436号令改革不彻底的问题开始显现。由于管网公司面向用户的天然气自营销售是包含管输服务的捆绑业务，并且这一点因436号令采取的是自愿拆分而未发生太多变化，因此，无管网的普通天然气销售商获得的管输服务，在稳定性上尤其是高峰时段远不如管网公司自营业务，即管输服务对于管网公司和其他销售商不是同质的。除天然气销售商外，在行业内为数众多的下游地方配气公司也认为，管网公司自营业务的捆绑销售模式成为妨碍市场有效竞争的主要障碍，影响天然气销售商之间公平竞争，即管网公司通过管道的自然垄断，使其在天然气销售上获得了优于其他销售商的地位。
　　针对上述情况，1992年，美国能源监管委员会根据第636号令，启动新一轮天然气市场改革。该监管规则以重组管输服务为重点，被称为管输服务重组规则。与此前436号令提出的“自愿拆分”不同，新规定的核心内容是强制拆分跨州管网公司的管输业务与销售业务，即不得以两种业务捆绑的模式向终端用户销售天然气。新规定原则上不允许管网公司兼营天然气销售业务，因此，出现了单纯从事管输服务的管网公司。但新规定还是允许管网公司在符合条件并经特别许可(blanketsalescertificate)的情况下，在接近气源的管网上游兼营独立于管输业务的销售业务，销售不得内含管输服务，并以市场价参与市场竞争。
　　636号令后，出现了许多针对新规的诉讼，如“联合分销公司诉联邦能源监管委员会案”、“美国跨州天然气联合会诉联邦能源监管委员会案”等。在这些案件中，美国法院判决在很大程度上维护了法令的合法性。经过636号令的改革，管网公司发生了巨大变化，不仅管输服务的独立性和中立性得到真正确立，其自营销售业务也因为禁止捆绑管输服务，无法借助垄断优势，真正参与市场竞争。业务分拆的落实，推动了美国天然气市场的新一轮繁荣。
　　欧洲天然气管网业务拆分
　　从1999年开始，欧盟就致力于不断完善的欧盟内部天然气市场(internalmarket)，希望通过增加选择和竞争创造新的商业机会和更多的跨境交易，实现效率和服务水平的双提升，保持天然气价格和安全的双稳定，并对可持续发展有所裨益。为实现这一目标，欧洲议会和欧盟理事会2003年第55号指令要求天然气管网公司在法律和功能上将管输业务与生产、销售业务分离，但此后的推进过程不尽人意，未达预期目标。经过争论和反思，2007年欧盟多次会议及名为《欧洲能源政策》的联合公报、名为《关于内部天然气和电力市场的前景》的官方报告均开始强调管网业务拆分对管网公平、无歧视开放以及对欧盟内部市场的重要性，并认识到业务拆分需作更加刚性的要求，同时应在具体措施上进行更多细化供成员国执行。
　　在此基础上，2009年欧洲议会和欧盟理事会第73号指令以更坚决的态度启动新一轮天然气管网行业改革，又被称为第三次能源改革。73号指令明确推出宽严不等的三个拆分方案供成员国根据国情自行选择转化为国内法。第一种是所有权拆分模式(ownershipunbundling)，要求在产权上、主体上将管网业务与生产、销售业务完全分离，即不得通过产权关系混业经营。不仅要求现有纵向一体的企业出售禁止混业经营要求相矛盾的资产或股权，而且要求管网运营商高管不得在生产、销售类公司中交叉任职，从而产生纯粹的管网运营商；第二种是独立系统运营商(independentsystemoperator,ISO)模式，允许持有生产、销售业务资产的主体保留管网资产的所有权、控股权或少数股东权益，但需要实现管网资产产权和运营管理的分离，所有者不得以任何形式参与管网资产的投资决策和日常商业决策，即所有者不运营、运营者无产权的委托运营模式，使管网公司成为ISO。
　　以上两种模式在欧盟委员会2007年的提案中首次被提出，并在此次改革中得到法律上的重申。这两种模式均较大程度的影响了纵向一体油气企业对管网资产的实际控制力，实质性地切割了管网业务与生产、销售业务的利益关系，但遭到了德法两国的强烈反对。在博弈之后，正式方案中增加了第三种模式，即独立管输运营商(independenttransmissionoperator,ITO)模式，是三种方案中最为宽松的。其核心内容是，允许持有生产、销售资产的主体保留管网资产的所有权、控股权或少数股东权益，虽然，第三种模式也要求将管网资产委托第三方运营，但产权方可以参与决策、管理，运营商也可以同属一个母公司。在这种模式下，产权方仍然有较强的混业控制力，仍有可能给管网开放、市场竞争带来的负面影响，所以作为应对措施，欧盟要求运营商必须设定相关程序、设置合规内审岗位向监管机构自证不会造成歧视和不正当竞争，同时监管机构将设定一定期限，在此期限内，产权方虽拥有管理席位，但也不得参与经营和获得信息。
　　三种模式的本质都是希望通过制度安排实现对管网资产垄断力的控制，确保管网公平开放和相关市场的透明、公平。从目前的情况看，尽管进度存在一定差别，但多数欧盟国家均开始着手实施。甚至对欧洲供气有较大影响力的俄罗斯天然气工业集团在政治层面交涉无果的情况下也不得不向欧盟新规作出让步，对欧洲境内原有资产和新建资产作出符合规定的处理，也从另外一个角度反映了欧盟对业务拆分改革态度十分坚决。
　　对我国改革的启示
　　一是管网设施是重要的、具有垄断属性的基础设施，确保其中立、公平、无歧视开放，不仅可以发挥最大效用，而且与上下游竞争性和市场的完善密切相关，因此管网资产的法律定位成为发达国家天然气改革的核心和关键。
　　二是如何处理纵向一体的管网公司的管网资产，应以国情为思考的基础之一，具体路线图和具体措施必须考虑行业的成熟度和现有实际情况。从欧美的情况看，改革中不仅考虑了各自的现状和主要矛盾，同时也在某些细节上进行了务实的妥协。但是无论采取何种路线图和措施，都要服从管网公平、无歧视开放这一根本目标。拆分改革的本质是业务之间的隔离。在国情允许的前提下，管网资产的彻底剥离、独立，最有利于竞争性市场的形成，也最有利于达成管网公平、无歧视开放的目标。
　　三是管网行业相关改革必须强化顶层设计，尽可能以法律为先导。欧洲相关改革是在欧盟层面以多个有约束力的法律规定确立的。美国相关改革虽由部门主导，但从美国的监管文化看，联邦能源监管委员会具有相当高的权威。另外其改革新规，一方面不少内容来源于已有的法院判例，另一方面在大量诉讼中受到具有造法功能的美国法院判例支持、确认，其效力等同于成文法律。资产和业务拆分改革不仅关系行业全局，而且牵涉众多企业、投资者和职工的切实利益，应当稳步推进。以法律形式确立相关改革内容，不仅可以在制定过程中充分考虑各方利益，同时以制度形式稳定预期，可以减少随意性。更重要的是，改革以法律为保障，具有了强制力，有利于最终的落实。
　　四是综合欧美各国的分拆过程来看，改革可以分步实施，按照分开核算、自愿拆分、强制弱拆分(如ITO模式)、强制半拆分(如ISO模式)、强制完全拆分(如所有权拆分模式)等几个步骤，制定总体时间表，并允许企业根据具体条件自愿提前实现。在此过程中，应当以监管执法作为促进改革的重要措施，督促阶段性要求的真正落实。（作者胡伟国家能源局东北监管局）