欧盟正式通过《净零工业法案》

  支持绿色产业发展提升竞争力
  [中国石油新闻中心2024-06-25]
  董一凡中国现代国际关系研究院
  5月27日，欧盟理事会正式通过《净零工业法案》，标志着欧盟绿色工业领域的这一重大产业政策完成了立法程序并将付诸实施，使其在推动绿色工业发展上再迈出关键一步。《净零工业法案》致力于加强欧盟绿色制造业发展，提升有关研发和生产的独立自主程度，被欧盟政界和经济界抱以较大期待。
  《净零工业法案》是欧盟绿色产业政策总框架《绿色协议产业计划》的核心内容，在2023年2月《绿色协议产业计划》发布后，于2023年3月提出，与《关键原材料法案》及电力市场设计改革相关法案一起成为《绿色协议产业计划》的三大关键政策支柱。《净零工业法案》提出后，迅速走上了立法程序的快车道，在一年零两个月的时间里先后完成欧盟理事会和欧洲议会达成政治协议、欧洲议会立法批准和欧盟理事会批准流程，成员国和欧盟立法机构两大权力主体都给予了广泛和积极的支持。其立法之快颇为罕见，也从侧面凸显了欧盟委员会及各成员国对《净零工业法案》提振产业作用的期待。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，《净零工业法案》为我们2050年实现净零排放相关至关重要的那些行业创造了最佳条件。
  《净零工业法案》为强化欧盟绿色产业的产能发展和技术创新设计了一揽子政策规划。一是推动目标引领。欧盟在《净零工业法案》中提出了绿色产业产能的中远期发展目标，包括到2030年欧盟太阳能板、风力涡轮机、电池和热泵等净零技术产品的本土制造产能应达到设施部署需求的40%，到2040年欧盟净零技术产品的产能应达到全球总产能的15%。欧盟以上述目标来引领欧盟企业不断扩张产能以及更多地使用“欧洲制造”产品。
  二是强化细化各项产业提振举措。在项目监管和审批层面，欧盟将简化和加快许可程序、减少行政负担和促进市场准入等，确保大多数许可证在6—9个月内发放，为绿色技术投资提供更多便利，同时探索监管新模式。在人才培养方面，欧盟将建立净零排放技术学院，以培养产业发展所需的专门人才，计划在3年内培训10万名技术工人，并支持欧盟各国之间专业资格的相互认可。
  三是构建新的监管模式。欧盟准备建立监管机构，在灵活的监管条件下测试净零排放创新技术，同时仿照金融领域的经验构建绿色产业的“监管沙盒”模式，以试点方式验证其相关项目和技术的可行性。欧盟还准备创建协调欧盟行动的平台，强化欧盟委员会和成员国之间的信息沟通和意见收集，达到充分协调的目的。
  四是制定实施政府采购相关规则。欧盟视政府采购市场为提振绿色产业发展的重要基础，因而《净零工业法案》也试图以制定政府采购规则来为本土绿色产业创造更大的发展机遇，比如提出在公共部门清洁产品采购中，不仅要考虑价格，还要考虑供应商的可靠性和持续性（占招标评分30%的权重），特别是要考虑欧盟对单一国家供应的依赖程度。
  《净零工业法案》的落地实际上标志着欧盟在以产业政策驱动绿色产业自主发展上达成了共识。当前，欧盟仿效美国以及亚洲国家打造聚焦新兴产业的产业政策，通过强化补贴、减少行政冗杂规则来加速产业发展并赢得竞争的趋势愈发明显。2023年4月，意大利前总理莱塔受欧盟委员会委托而撰写的报告《远超市场：速度、安全和团结》发布，着重强调产业政策对于促进公共及私人投资流向数字化和绿色领域、推动欧盟适应新一轮产业竞争的重要性，认为产业政策将成为巩固和发展欧洲单一市场的重要支柱。
  随着《净零工业法案》的落地，欧盟各成员国将根据该法案放松补贴和监管的规则，加速本国产业政策的制定和落实，以吸引投资、促进产能和就业以及促进研发创新来发展净零技术。同时，欧盟还将以更多欧洲共同利益重要项目以及放松对“国家援助”补贴审查来提供进一步的支持。欧盟机构所释放的引导信号也将影响企业的相关决策，欧盟乃至全球的新能源企业将因欧盟的政策条件逐步优化而增加在欧洲布局的兴趣。
  然而，《净零工业法案》最终的实施效果因现实局限而很难完全达到欧盟委员会的预期。首先，欧盟产业政策面临公共资金问题。《净零工业法案》等一系列欧盟绿色产业规划，在扩大投资方面更多的是给予更加宽松的补贴政策，同时以欧盟自身财政计划、泛欧金融机构等增加投资担保、直接投资等支持，进而撬动公私投资涌入绿色产业，而各国补贴政策的支持效果也主要体现在成员国自身财力上。然而，欧盟各国财政收支平衡日趋艰难，使得优惠政策落地受到很大阻力。反观美国，《通胀削减法案》自实施以来已经落地近千亿美元资金。
  其次，欧盟实现“自产”目标难度较大。《净零工业法案》提出的净零技术产能比重目标将落实到每一个绿色技术领域。目前，欧盟在风电领域有着较强的产能实力，但是光伏、电池等领域在数年内从较低产能发展到实现目标仍然有较大难度。这要求各国政府和企业在采购产品环节优先考虑成本高于进口产品数倍的本土产品，在这一进程中甚至不排除采取限制性行为来人为干预市场选择。因此，欧盟的相关产业政策规划很可能扭曲了市场规律和企业经济行为的选择性，在给其绿色转型进程带来更多成本压力同时，也使得精心培育的本土产能因依赖优惠政策、缺乏经济效率而难以实现可持续发展。