欧盟碳市场对排放约束效能增强

  [中国石油新闻中心2023-08-01]
  董一凡?中国现代国际关系研究院
  欧盟在全球范围内最早建立覆盖其全部经济体的碳市场，并且经历多次改革，碳市场不断向成熟体制方向演进。近期，欧盟面向2030年气候排放目标，进一步推进碳市场机制新一轮改革。未来碳市场机制对其整个经济体排放约束的效能将增强，但也给部分经济和产业带来挑战。
  持续推进碳排放交易体系建设改革
  欧盟碳排放交易体系（ETS）是全球最早建立的碳交易市场。2003年10月，欧盟就发布了“建立温室气体排放许可交易机制的指令”，创立了“欧盟排放许可”（EUA）排放权单位，并于2005年正式将市场体系上线，制定多阶段渐进式发展的规划。2004年10月，欧盟发布指令，支持国际气候变化框架下的碳排放配额与其市场对接。2007年，挪威、冰岛和列支敦士登3个非欧盟成员国加入了欧盟ETS。
  此后，欧盟持续推进ETS改革。2008年将航空业纳入体系。2009年，欧盟在ETS中增加2020年减排目标，并决定2013年后持续加快免费配额投放的削减幅度。2015年10月，欧盟通过条例，基于2021—2030的ETS第四运行阶段，对ETS进行大幅度修改。在配额改革上，拍卖配额占总量的比重应从2021年起达到57%，而欧盟预计在2021—2030年间每年投放配额的缩减速度由现在的1.74%升至2.02%。2018年3月，欧盟再次修订相应指令，就ETS在应对“碳泄漏”和支持可再生能源技术研发或者部分地区和产业的低碳化转型等方面加以改善。
  随着欧盟2019年底以来持续推进2030年气候和能源转型政策框架，修订ETS，特别是使其市场作用能够匹配欧盟不断提升的减排目标，成为ETS进一步改革的最大动力。此外，欧盟制定及推进旨在应对“碳泄漏”的碳边界调节机制（CBAM），推动他国排放密集型企业强制性参与ETS体系，购买配额来为其“出口”到欧盟的排放付费，也很大程度刺激ETS的持续演进。
  欧盟机构、成员国以及欧盟产业界不断就制定新的ETS改革方案进行讨论和沟通，最终于2022年底取得实质性突破。2022年12月，欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会就ETS改革达成三方协议，涵盖了以下改革内容。一是提出更高行业内减排目标，即ETS覆盖行业至2030年排放较2005年减少62%，而此前目标为43%。同时，欧盟对免费配额分配机制也进行了调整，高效减排企业有望在新体制下获得更多优势，而低效企业将面临配额分配削减的风险。二是支持将海运业纳入ETS体系并修改ETS中关于航空业的规则。三是自2027年起为建筑、道路交通和燃料产业建立全新的、独立的排放交易体系，计划至2030年将上述行业排放较2005年水平减少43%。四是建立“社会气候基金”（Social?Climate?Fund）。该基金准备从ETS收入池中拨出资金，对脆弱家庭、小微企业以及交通运输领域能源消费者提供针对性的补贴，以促进减排进程下的经济和社会公平。五是推动CBAM机制正式达成一致意见。从此次三方协议来看，2019年的《欧洲绿色协议》及2021年“适应55”等气候能源框架中提及的政策方向基本都得到不同程度的贯彻，体现了欧盟以ETS体制促进减排和经济能源转型的政策连贯性。
  欧盟不断推进ETS立法进程。2023年4月，欧洲议会通过围绕“适应55”气候能源一揽子政策框架下制定的多项政策细则，意味着欧洲议会正式批准了此前三方协议的主要内容，并提出将ETS覆盖行业减排62%的目标提前至2026年，推动自2026—2034年逐步削减ETS为企业发放的免费配额，并于2034年彻底停止发放等调整，随后很快由欧盟理事会通过。2023年5月，欧盟正式完成ETS改革的立法程序，正式订立了《修订碳排放交易体系条例》《建立社会气候基金条例》《海上运输排放条例》，并将于2024年正式将上述法令落地。
  碳市场运转良好但仍面临挑战
  从目前来看，欧盟ETS运转效果良好。首先，ETS推进欧盟减排取得突出进展。2021年，欧盟ETS体系覆盖行业的碳排放量已经较2005年启动之初减少了35%，并从2021—2030年间进入ETS发展第四阶段，总排放量上限将以每年2.2%的历史最快速度递减，2013—2021年ETS也创收超过1000亿欧元，并分配用于成员国减排投资项目。其次，欧盟ETS价格机制运作较为有效。在2005年ETS启动后不久，欧盟碳市场曾因免费配额发放过多、金融危机和欧债危机经济冲击等因素，碳排放配额市场供大于求现象严重，价格不断走低，每吨价格一度达到一位数。但此后随着欧盟不断完善机制以及气候能源政策对企业预期的影响增强，碳价格触底反弹呈现稳步上升趋势，在新冠疫情爆发时期依旧处于稳健态势。2022年，欧盟碳价格基本在每吨60欧元以上，大部分时间在每吨80—100欧元的区间内，而今年以来价格则稳定在每吨80—100欧元区间。2023年2月，欧盟碳价格一度超过每吨100欧元，创下历史新高，相关机构认为这一现象显示市场已经为更高价格做出了预期，也将促使企业认真考虑应用CCS等成本较高的碳减排技术。
  然而，欧盟ETS发展仍然面临诸多挑战。一是碳价格高企带来巨大的经济成本压力。由于受到地缘政治危机和供应紧张的持续影响，欧盟是全球受能源危机冲击最严重的经济体之一，本土制造业发展已经遭遇严峻挑战，甚至因成本问题出现大规模的产业迁移现象，而碳价格高企则让企业承担了更为严峻的成本压力。在欧盟更为依赖波动性的国际LNG的背景下，其在电力等领域“补缺”需求将不得不大幅回归煤炭，也意味着整体能源成本随碳市场火爆而居高不下，能源密集型产业已经发出明确警告。欧洲造纸工业联合会总干事乔里·林曼称，碳价格上涨“令许多人感到意外”，并将深刻影响欧盟制造业的竞争力。欧洲钢铁协会则表示，高企的碳价格“令人担忧”，特别是在当前欧盟经济不确定性和脆弱性的背景下影响更为深远。二是碳市场或因欧洲经济不确定性而遭遇更多不确定性。从历史经验看，欧盟ETS曾经因金融危机和欧债危机带来的基本面冲击而面临倒退问题。从当前看，欧盟整体经济受通胀和地缘政治冲击的负面影响正在逐步释放，经济增长下行压力明显，国际货币基金组织和欧洲央行分别预计欧元区2023年经济增长率为0.8%和0.9%，较2022年的3.5%大幅放缓，第一大经济体德国甚至可能陷于0.1%的经济衰退，欧洲制造业减产和经济活动趋缓态势仍在持续，都可能减弱碳市场的需求动力。