完善碳市场机制推进与国际接轨

  [中国石油新闻中心2023-08-01]
  刘长松?国家应对气候变化战略研究和国际合作中心
  为更好地推动实现“双碳”目标，发挥碳市场的减排与纾困作用，积极应对疫情结束后经济增长压力较大、全球产业链价值链绿色化趋势及挑战，我国需要持续完善碳市场机制，推动国内碳市场与国际碳市场连接、共同发展，发挥碳市场对经济社会绿色低碳发展转型的引导作用。
  全国碳市场运行平稳?取得积极成效
  总体上，全国碳市场运行制度框架体系基本建成，市场运行平稳有序，为推动节能降碳发挥了重要作用。全国碳市场第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖碳排放量约45亿吨。自2021年7月启动至2023年6月底，碳排放配额累计成交量2.37亿吨，累计成交额109.11亿元。碳市场制度体系不断完善，制定出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》和登记、交易、结算等方面管理规则，以及企业温室气体排放核算报告和核查等技术规范，为碳市场交易提供了重要支撑。通过配额分配建立市场化的节能降碳激励机制。全国碳市场排放配额分配采用基于行业碳强度的基准值法，有利于保障电力供应和能源安全，同时也有利于提高发电行业效率，对发电机组形成有效的激励约束机制，有力推动了企业实施节能降碳技术升级改造。
  通过碳市场履约，企业节能减碳意识和合规能力得到明显提升。全国碳排放配额（CEA）市场呈现出履约驱动的发展特征，《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》指出，按排放量计算，全国碳市场总体配额履约率为99.5%。分地域看，海南、广东、上海、湖北、甘肃五省市全部完成配额清缴履约。目前我国碳市场每两年履约一次，碳排放配额成交方式以协议成交为主，占比约为83%。由于近期碳配额分配主体及分配方式基本不变，企业持有的碳配额可结转至下一履约周期。预计市场碳配额整体供应充足，同时未引入其他参与主体，履约驱动的发展特征仍将持续。
  “渐进式”“分步走”的市场建设策略有利于降低市场风险。全国碳市场启动初期仅纳入电力行业，主要考虑到发电行业管理制度相对健全、排放数据基础较好。未来随着各行业碳排放数据管理能力的增强，全国碳市场将扩大行业覆盖范围，纳入钢铁、石化、建材等高碳排放行业，通过丰富交易主体、交易产品和交易方式，提升碳市场的流动性、开放度和有效性。
  不断完善碳市场机制?助力实现“双碳”目标
  与欧盟等成熟碳市场相比，目前我国碳市场总体处于初级发展阶段，行业覆盖单一，碳市场的成熟度和活跃度有待提升。我国碳市场交易换手率约为3%，而欧盟碳市场交易换手率为417%，我国碳市场活跃程度还有很大的提升空间。此外，两个市场碳价也存在较大差距。因此，我国需要不断完善碳市场机制，充分发挥碳市场的减排激励功能。
  第一，推动全国碳市场扩容增效与抵消机制建设是完善碳市场的重要方向。完善碳抵消机制有利于扩大碳市场影响力。CCER（中国核证自愿减排量）可用于全国碳市场履约、试点碳市场履约、自愿减排需求、企业与大型活动碳抵消等，具有较强的资产属性与金融属性。CCER即将重启，可为碳市场提供更多灵活性与低成本履约方式。自2017年发改委暂停CCER备案申请以来，已积累了一定的市场需求和热度。目前减排量备案项目共计254个，累计产生减排量约7800万吨，远低于市场需求。根据我国对可再生能源、林业碳汇、甲烷利用规模等的测算，CCER潜在总供给也超过30亿吨/年，未来CCER一级市场重启后，备案项目及新开发项目产生的核证减排量集中上市，将对CCER市场价格产生一定冲击，也对全国碳市场供需平衡及市场预期产生影响。
  第二，统筹推进不同类型碳市场融合发展。我国碳市场分为强制性的配额交易市场和自愿减排交易市场，碳交易以配额交易（CEA）为主，自愿减排交易为辅。重点排放单位可使用核证自愿减排量（CCER）或其他减排指标，抵消其不超过5%的经核查排放量；据此测算，每年抵消需求约2.25亿吨。推进自愿减排交易，有利于促进可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等项目的发展，激励更多企业参与温室气体减排行动，加大对“双碳”领域的投资。
  试点碳市场在覆盖行业及企业纳入门槛、配额分配方式、交易主体、交易品种、数据质量控制、监管制度等方面先行先试，为全国碳市场提供了重要借鉴。自2011年以来，北京、天津、上海、广东、湖北、重庆等碳交易试点相继启动。配额有偿拍卖方面，上海、湖北、深圳开展了碳排放配额有偿竞拍，对平抑碳市场价格风险、控制企业履约成本、增强碳市场流动性等发挥了积极作用。行业扩容方面，广东碳市场通过加强企业碳排放信息报告与核查能力建设培训，将数据中心、交通、建筑等相关行业企业纳入。碳金融方面，广州碳排放权交易所持续开展碳金融标准建设，与银行等金融机构开展碳金融产品创新，办理碳配额抵押融资业务、碳配额质押业务等，不断提升企业碳资产管理能力。
  第三，推动碳金融产品创新，提升碳市场流动性和市场活力。夯实碳市场的法律基础，加快建立统一的碳排放核算体系，促进全国碳市场和试点碳市场协调发展。加快碳金融产品和服务体系建设，丰富碳交易品种，扩大交易主体，推出碳期货、碳期权等金融衍生品，提升碳市场的流动性。
  2022年，生态环境部等部门启动了气候投融资试点工作，共23个地方获批开展试点，19个地方将碳金融体系创新发展作为试点建设的重点，试点地方推动金融机构探索开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融服务，采取措施激发碳市场活力。
  探索推进国内与国际连接?有效应对国际“碳壁垒”
  随着国际航空与航海行业减排进程加快，我国作为航空、航运大国，加快推动相关行业与国际接轨十分紧迫。2023年7月，国际海事组织（IMO）通过了2023年减少船舶温室气体排放战略，提出到2050年前实现国际航运温室气体净零排放。到2030年，国际海运温室气体年度排放总量比2008年至少降低20%，力争降低30%；到2040年年度排放总量比2008年至少降低70%，并力争降低80%。目前IMO正针对航运业制定技术性与经济性减排措施，针对船舶实施碳定价机制受到高度关注。我国是航运大国与货物贸易第一大国，研究推进航运业参与碳交易的方案与路径，加快打造绿色低碳航运十分紧迫。
  国际民航组织（ICAO）为全球航空业建立了市场化减排机制。国际航空碳抵消与削减机制（CORSIA），通过使用合格排放单位（EEU），抵消无法通过航空技术改进、日常运营技改以及可持续航空燃料等减少的国际航班碳排放增量。截至目前，已有119个国家参加CORSIA。CORSIA分三个阶段，2021—2023年为试点阶段；2024—2026年为第一阶段，自愿参加；2027—2035年为第二阶段，强制参加。CORSIA使用2019年碳排放量数据确定基线，将2019年碳排放量设定为100%；从2024年起，碳排放量为2019年的85%。按以下方法确定碳抵消要求。2021—2032年，行业占比100%；2033—2035年，行业占比85%，个体占比15%。这意味着未来航空公司需要购买碳信用额来抵消其排放增量。
  CORSIA规定了可采用的项目减排机制。在每个阶段履约期结束时，运营商必须提交报告以证明符合抵消要求，表明已购买了足额的碳信用来抵消过去阶段增长的排放量。目前有8个减排机制产生的碳信用可用于抵消，CCER是其中之一。
  欧盟实施碳边界调节机制（CBAM），为加强碳市场的国际连接提供了重要动力。2019年12月，欧盟“绿色新政”提出了CBAM，为避免“碳泄漏”，将对生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的进口商品征收碳关税。CBAM于2023年4月获正式通过。CBAM一经提出，就在全球范围内引发了巨大争议，在公平性和合法性等方面遭受质疑。目前我国与欧盟在碳价方面存在较大差距，征收碳关税会增加出口企业成本压力，受CBAM影响相对较大的行业是钢铁、铝及铝制品。短期内影响可控，但中长期随着政策措施扩大以及全球供应链绿色化低碳化趋势加快，对我国经济的影响将显著上升。
  2022年，七国集团（G7）提出“气候俱乐部倡议”，英国、日本、美国也在研究制定碳关税类似措施，后期可能会出现“碳关税联盟”。加快完善国内碳市场机制，纳入钢铁、有色金属等相关行业，加强企业与产品层面的碳核算与低碳产品认证，有利于应对“碳关税壁垒”，确保出口贸易平稳发展。