碳市场建设的欧洲启示

  保障能源安全推动绿色低碳发展⑥
  [中国石油新闻中心2022-08-16]
  编者按：欧盟碳市场是全球建立最早、规模最大、覆盖最广的碳市场。2021年，欧盟碳市场碳交易额达6830亿欧元，占全球碳市场份额的90%。尽管欧洲能源价格自俄乌冲突后出现了大幅上涨，但欧盟依然将碳市场作为其气候政策的基石，能源转型决心并未改变。
  对比欧盟碳市场，中国碳市场在规模、效益、数量、覆盖范围和交易法规政策上依然存在较大差距。本版将关注欧盟碳市场的运行框架和未来走势，为我国形成完备的碳市场体系提供参考借鉴。
  今年，国际能源市场波动加剧，欧盟碳市场随之呈现出大幅震荡走势。当前能源安全成为欧盟短期内的关注焦点，给碳市场的发展带来新挑战。在能源供应紧张的局面下，欧盟碳市场将如何发展？本报记者专访路孚特首席电力与碳分析师、牛津能源研究所研究员秦炎，敬请关注。
  1.能源价格高企，欧盟碳市场发展面临哪些挑战？
  虽然欧盟碳价反弹回暖，但地缘局势和能源价格飙升给欧洲碳市场带来新挑战。
  一是过高的能源价格给工业、居民用户带来负担，引发碳价限价讨论。欧洲电力市场自由化程度高，碳配额成本通过批发价传导至终端用户。目前，欧洲电价已经从原来的50欧/兆瓦时涨至300—400欧元/兆瓦时，推高了工业用能成本。虽然相比起飞涨的天然气价格，碳价只是电价涨幅中的很小一部分，但限制碳价呼声日益强烈。波兰总理7月4日在金融时报发表专栏文章，提议为了减轻负担，应该把欧盟碳价冻结在30欧元的价位至少一年。西班牙也呼吁为碳排放配额价格设定上限。
  二是能源安全目前成为欧洲能源政策焦点，“FIT?FOR?55”中涉及碳市场改革和碳关税提案等多项重大气候能源政策的讨论受到影响。预计碳市场改革最终方案将于明年年初形成。今年下半年将进入关键的欧盟委员会、欧洲议会、欧盟理事会三方会谈阶段。能源危机和经济下行风险的压力下，代表成员国的理事会的立场更偏向于欧委会原始提案，而不是更为激进的欧洲议会的立场，碳市场的改革被打乱。
  2.俄乌冲突背景下，欧洲碳价腰斩后为何又恢复至80欧元/吨水平，年内走势如何？
  去年，欧盟碳价受气候政策乐观情绪和气价上涨推动，从年初30欧元/吨涨至近100欧元/吨。然而，今年2月俄乌冲突爆发后投资者抛售碳配额，碳价暴跌至55欧元/吨。而后，欧盟委员会多次表态坚持绿色新政和2050碳中和目标，继续推进实现2030减排目标的“Fit?for?55”一揽子计划，并且重申碳市场是气候政策的基石。这些都稳定了市场参与者的信心，自3月初以来碳价回升，并保持在80欧元/吨左右水平。
  虽然欧盟坚定能源转型，推进碳市场改革提案，以及多国重启煤电提高短期碳排放和电力集团碳配额需求，将对碳价形成支撑。但笔者认为，欧洲碳价上行支撑因素力度有限，或将下行。多家机构预测下半年俄罗斯将完全关闭北溪管道供气，欧洲经济将面临萎缩风险，若企业产出下降然后出售盈余碳配额换取现金流，碳价将下跌。
  3.在碳排放核查履约、提升市场灵活度方面，欧盟碳市场有哪些机制可以为中国借鉴？
  在碳排放核查履约方面，欧盟建立了碳排放监测核算、报告、核查制度（Monitoring?Report?and?Verification，MRV），履约要求较为严格，若减排企业履约失败，则采取100?欧元/吨的处罚标准对未履约的碳配额量承担相应的处罚。此外，欧盟能源统计数据体系完善透明，设有专门评估核查机构资质的机构，还根据排放量大小，对碳市场排放数据误差的容忍度分几个级别，基于碳市场主要监管覆盖中大型排放设施的原则，平衡行政成本和减排成本。
  提升市场灵活度要循序渐进。欧盟碳市场的发展并非一蹴而就，我们讨论中国碳市场的发展，其实要对标2005年的欧盟碳市场，当时碳配额交易甚至没有统一价格，流动性也不强。欧盟碳市场后来交易量的大幅上升，一个原因是从2013年开始配额供给陆续引入拍卖模式。起初配额全部免费发放，引导企业进入碳市场。之后免费配额占比逐渐降低，拍卖成了最主要的配额发放渠道。相比欧盟碳市场接近500%的换手率，我国仅为4%，免费配额占比高也会影响市场活跃性。
  4.在稳定供需、限制碳市场投机方面，欧盟碳市场有何进展？
  俄乌冲突后欧盟碳市场的情绪能快速恢复，除能源转型信心坚定外，还应归功于碳市场自2019年开始设置的市场稳定储备机制（Market?Stability?Reserve,?MSR）。MSR是欧盟为了应对需求侧冲击和配额过剩来稳定碳市场信心的机制，可以动态地稳定市场配额供需，也减少了市场主体的顾虑。比如在疫情或者经济下行导致排放量大幅下降的情况下，MSR就可以减少更多的配额拍卖量，收紧供给，将这些过剩碳配额存入储备，成为市场供需的稳定器。
  金融机构自碳市场成立之初就被允许参与交易，主要发挥中介作用，并增强碳市场流动性，促进价格发现。金融机构占市场持仓份额的比例最多为15—20%，远低于占主体地位的控排企业。但近年来金融机构参与程度的提高确实也扩大了碳价的波动幅度。在2021年碳价大幅飙升后，东欧国家和一些工业企业因不堪忍受碳成本的上升，呼吁调查碳市场投机行为。
  欧盟碳市场并没有设置碳价上下限，因为政策制定方注重配额的供给侧调节。控制碳市场投机行为的措施主要有两点。一是修订碳价上涨触发上限的调节机制。欧盟碳市场指令中原本就有控制价格上涨的条款——Article?29。原条款为“若碳配额价格连续6个月持续高于之前两年平均价格的三倍，欧委会需联络气候变化委员会召开会议，讨论调控措施并确定价格上涨并非基本面变化导致”，只不过各界认为目前触发碳价调控机制的标准过高，不容易实现，所以讨论将这个触发点修改为2倍或者2.5倍。
  二是正在讨论针对金融机构限制市场准入。今年5月，欧洲议会工业委员会ITRE提出Article?29aa条款，6月22日议会通过该修订条款。根据该条款，欧洲议会对碳市场准入主体增加了开户限制和交易限制。只有控排设施个体才可在欧盟碳市场登记系统开设账户，持有碳配额现货；只有控排设施个体以及作为中介替控排设施采购碳配额的金融中介机构才可以交易。欧委会评估后，该条款将于2025年开始实施。下半年欧盟Fitfor55的政策讨论中，理事会和议会等将进一步商量该限制措施的细则。（记者董宣采访）
  欧盟碳市场如何有效使用碳收入？
  世界银行《2022碳定价国别与趋势》报告中指出，2021年全球碳定价产生的财政收入相比2020年增长了近60%，达到约840亿美元，其中碳市场收入（560亿美元）体量首次超过了碳税，甚至一跃达到了后者的两倍。碳市场收入的大幅增长源于碳价格的高企，这使得政府从碳市场配额拍卖中获得了更多资金。
  我国在去年7月正式启动了全国统一碳市场，是目前全球覆盖碳排放量最大的碳市场。国际货币基金组织曾在2019年预估我国潜在碳收入规模（假定每吨碳价70美元）将在2030年达到GDP的2%到2.5%之间，但由于目前对碳配额主要采取免费分配，因此尚未贡献可观财源。不过，我国已计划引入和逐步扩大碳市场配额的有偿分配比重。《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第8条规定，碳收入将被纳进新的“国家碳排放交易基金”管理，专用于温室气体削减重点项目和建设全国碳交易市场。因此，如何有效使用管理潜在规模巨大的碳市场收入，将是我国落实“双碳”战略的重要环节。欧盟碳市场推行有偿分配模式更早，其对收入的使用管理经验已日趋成熟。
  欧盟碳市场有效推动各层面低碳化支出
  欧盟碳市场收入在2021年占全球碳定价收入的41%，是目前收入体量最大的碳市场。其收入是欧盟气候行动资金的重要来源，因为它提供了有保障的年度性资金。欧盟也非常重视对碳市场收入“蛋糕”在欧盟、成员国各层面的划分，从而促进对碳收入的灵活管理和有效使用。
  欧盟层面运行着两大碳市场基金，即“创新基金”和“现代化基金”，碳市场2021—2030年总配额所产生收入的3%和2%被分别纳入其中管理。创新基金是当前世界上最大的创新低碳技术资助项目之一，专注于低碳创新、可再生新能源，以及碳捕获、利用和储存等项目的投资。而现代化基金则是欧盟为帮助十个欠发达的中东欧成员国而设立的基金，专注于投资特定国家偏小型的能源现代化项目，其特点在于强调“受益成员国的责任”，即气候投资一旦得到欧洲投资银行的确认或投资委员会（主要由受益成员国构成）的建议，欧盟委员会就应“毫不迟延地采用”。
  对属于各成员国层面的碳市场收入，欧盟碳排放指令建议而非强制成员国将50%以上收入用于气候、能源相关的项目。这种灵活性的专用规则尊重了各成员国碳支出的自主性，在实践中亦取得了较好的专用效果。根据欧盟委员会的统计，2013至2017年实际上有高达80%左右的收入已用于或计划用于气候与能源目的。
  对于未来，欧盟委员会在2021年底提议，进一步将碳市场收入的25%作为欧盟预算的“自有财源”，预估在2023—2030年期间每年新增90亿欧元，这将成为新“社会气候基金”的筹资来源。该基金意在保护欧盟碳市场中承受额外经济负担的弱势家庭，确保社会的公平过渡，以帮助欧盟实现低碳化的公正转型。
  我国碳市场收入使用管理愿景
  首先，应合理划分碳市场收入。一是为地方提供财力支撑。2020年《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》要求地方承担行政区域内减排事项，基于“事权与财力相匹配”原则应向其分享一定比重碳市场收入，鼓励其自主建立更加积极、能动的减碳投资体系。二是兼顾地区公平。目前能源密集型产业逐渐向西北部地区转移，碳集中度更高而经济又欠发达。碳收入也应考虑东西部发展差异，通过成立区域性发展碳基金将资金倾斜分配于这些地区，帮助其实现能源转型。
  其次，碳市场收入的使用应兼顾民生利益。习近平总书记强调，要在高质量发展中促进共同富裕。疫情后，碳排放不平等现象在全球范围内日益受到关注，欧美碳市场收入的使用正体现了这一趋势。我国未来推行配额拍卖等有偿分配模式后，也应关注能源价格上升对民众基本生活的影响，将碳资金向民生适当倾斜，包括能源价格补贴、投资民生项目、削减税费负担等。
  再次，推动多元共治以提升我国碳市场基金的治理效益。一是增强碳支出信息的透明度，畅通碳支出投资计划、投资进度、年度报告的公开渠道，重视支出信息的易理解性，使碳支出决策获得更深入的公众沟通。二是可引入利益相关主体参与管理，吸纳如行业代表、环保团体、受益地区代表等利益相关主体参与决策，推动“政民共治”。
  最后，关注对碳市场收入波动性的调节。将碳市场收入作为资金来源，不可忽视碳价变动对专款专用预期的影响。故我国一方面应构建和完善系统化的碳价调控工具，另一方面也应灵活采用如设定售卖配额的优先性、设置调剂基金等方式，以更好保障碳市场收入的专款专用。（薛皓天?中国政法大学财税法研究中心）