《能源法（征求意见稿）》传递出哪些信号

  [中国石油新闻中心2020-05-07]
  2020年4月10日，国家能源局在其官方网站发布《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见的公告。这是继2007年后，第二次就《能源法》公开征求意见，截止日期为5月9日。能源在国民经济中扮演重要角色，《能源法(征求意见稿)》引起社会各界广泛关注和热烈讨论。
  专家解读
  《能源法》离我们还有多远
  陈守海中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任、北京仲裁委员会仲裁员
  《能源法》在能源改革中的作用是什么？
  法学研究中，通常把能源法区分为广义的能源法和狭义的能源法。广义的能源法是调整能源生产、运输、储存、销售、利用等社会关系的法律规范的总称，不仅包括电力法、煤炭法、可再生能源法、节约能源法等，还包括国务院条例、部委规章和地方法规等规范性文件中规定的行为规范。狭义的能源法是指由全国人大或其常务委员会制定的以“法”为名的《能源法》，即能源法典。因此，目前正在公开征求意见的《能源法》只是狭义能源法，是广义能源法的一种表现形式。即使没有这部法律，也不等于我国没有能源法，不等于我国能源治理无法可依。
  2020年《能源法(征求意见稿)》(简称征求意见稿)起草说明从三个方面论述制定《能源法》的必要性：一是推进“四个革命、一个合作”能源安全新战略的迫切需要；二是促进能源高质量发展的迫切需要；三是推进能源治理体系和治理能力现代化的迫切需要。
  实际上，自2014年习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源战略以来，我国能源革命取得了丰硕成果。目前，我国风电、光伏装机容量世界第一，煤炭在一次能源消费结构中的占比从2013年的67.7%下降到2019年的57.9%，油气、电力、风电、光伏都走出国门在全球开展各种形式的合作，电力、油气等行业改革在党中央系列深改意见指导下稳步推进。
  2015年，国务院立法工作计划把能源法列为第一类——全面深化改革和全面依法治国急需的项目中的第一件。立法工作计划对这类项目的描述是“为贯彻落实全面深化改革、全面依法治国重大决策部署，党中央、国务院确定的立法项目”，定位非常高，但在具体落实方式上是“要根据改革进程和改革方案，条件成熟的及时办理，尽快完成起草和审查任务”。也就是说，能源法非常重要，但具体内容要根据改革进程和改革方案确定，什么时候出台要看条件是否成熟。《能源法》最主要的作用不是引领改革，而是贯彻落实改革，为能源行业治理提供法律依据。目前，我国能源行业正处于转型和“革命”之中，尚存在许多不确定性，此时出台能源法，有些重要内容无法落笔，有些仍需改革的项目可能会因法律影响进度。因此，目前是否是能源法出台的最佳时间有待商榷。
  时隔13年，两版征求意见稿有何不同？
  2005年国家启动《能源法》立法工作以来，起草专家组成员陆续更换，除了专家组内部形成的数十个版本外，比较重要的是2007年公开征求意见稿、2008年送审稿、2017年送审稿和2020年公开征求意见稿，其中2008年送审稿和2017年送审稿是没有公开发布的版本。2007年征求意见稿共140条，分为总则、能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、能源价格与财税、能源科技、能源国际合作、监督检查、法律责任以及附则等15章。2020年征求意见稿共117条，分为11章，分别为总则、能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、国际合作、监督管理、法律责任、附则等。
  2020年征求意见稿承继了2007年征求意见稿的框架结构，但是章节数量、名称和具体条文内容都有变化，体现了立法时空和思路的改变。例如，2020年意见稿删除了“能源综合管理”一章，把相关内容分散到了“总则”和“监督管理”，虽然保留了“国务院能源主管部门”概念，但弱化了2007年征求意见稿中对“国务院能源主管部门”职责的规定；“能源节约”“农村能源”不再作为专门章节，是由于我国已经有专门的节约能源法，城乡一体化成效显著，农村能源结构和保障方式已经发生巨大变化；“能源价格和财税”变成“能源市场”，区分竞争性环节和自然垄断环节，竞争性环节价格从“主要由市场调节”变成“主要由市场形成”，体现了能源商品属性的回归和对能源行业市场化改革方向的确认；其他章节和具体条文内容的变化不一而足。
  13年间，我国能源行业规模、结构、管理体制、政策理念和能源战略都发生了巨大变化，《能源法(征求意见稿)》做出相应调整，体现我国能源行业治理的新形势、新理念、新思路，是与时俱进的表现，也说明了能源行业转型时期能源立法的不易，解释了能源法典为何迟迟未出。
  《能源法》短期内能否出台？
  由国务院总理牵头的国家能源领导小组2005年成立，设立国家能源领导小组办公室，成立了由15个部委、机构组成的《能源法》起草组，并于2007年公布征求意见稿，2008年向国务院法制办提交送审稿。当时，能源立法紧锣密鼓，大能源部呼之欲出，应该说是《能源法》最接近出台的时候。随着2008年国务院机构改革，成立国家发展改革委管理的国家能源局和部际协调机构国家能源委员会，虽然能源法立法工作仍在继续进行，但节奏放慢。直到2015年，能源法被列入国务院年度立法工作计划第一类(全面深化改革和全面依法治国急需的项目)，能源法立法工作再次发力，国家能源局于2017年向当时的国务院法制办重新提交送审稿，并在2017年送审稿的基础上形成了2020年公开征求意见稿。
  能源行业庞大复杂，油、气、煤、核、电，风、光、水、地热、生物质，生产、运输、储备、加工、销售，涉及领域众多，发展阶段不同，能源法要设计整个能源行业的治理体系非常不易。从2020年征求意见稿文本内容来看，也存在尚待完善之处，如概念不统一、逻辑不严谨等。这次公开征求意见后的修订工作将十分繁重，需要耗费不短的时间。即使完成修订后再次送审，司法部顺利通过，起草工作完成，也还要列入国务院报审计划和全国人大立法计划，全国人大或其常委会审议通过后才算正式出台。因此，从立法迫切性、文本内容、立法程序等多个角度来看，能源法短期内出台有较大难度。
  专家解读
  征求意见稿定调能源战略规划的重要作用
  王影勘探院国家油气战略研究中心能源政策研究室主任，梁英波勘探院国家油气战略研究中心能源安全研究室主任
  4月10日，国家能源局在其官方网站发布关于《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见的公告，这是2007年以来第二次就《能源法》公开征求意见。
  长期以来，我国能源领域只有《电力法》《煤炭法》《节约能源法》和《可再生能源法》等单行法，石油天然气、能源监管、能源公用事业等领域还没有相应的单行法。能源基础性法律长期缺位，导致我国能源改革方向和基本制度缺乏稳定的支撑，能源体制改革文件缺少法律约束和制度安排，统一规范的市场缺少法律指引和保护。因此，行业和公众都对《能源法》的出台充满期待。
  世界各国能源法都离不开保障能源安全、提高能源效率和保护生态环境三大目标，我国《能源法》也是围绕这些目标展开。首要目的是在国家层面把综合性、长效性的能源政策和规划上升为法律规范，推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命，通过国际能源合作，在开放条件下实现国家能源安全。
  征求意见稿把能源战略规划放在总则之后，替代了能源管理的位置，凸显能源战略规划的重要性。征求意见稿首次从法律层面明确了国家能源战略的地位与内容，明确国家能源战略是制定能源规划、政策和措施的基本依据，所有能源有关规划、政策和具体措施都不能违背国家能源战略。能源战略和规划决定了能源发展的总目标、全局性、大方向和重大措施，事关未来能源产业发展定位、生产布局，影响能源投资决策和管理运行。
  BP、壳牌、雪佛龙等国际石油公司均把战略规划作为可持续发展的保障，定期制定并发布中长期战略规划。新冠肺炎疫情和油价暴跌叠加而至，石油企业生产经营受到前所未有的冲击。战略规划要面向未来、立足长远，要超越单纯的提质增效技术，站在服务党和国家战略层面，充分认识我国原油高依存度将长期存在等现实，结合国家资源禀赋、公司经营形势及未来发展，开展能源消费革命、能源技术革命、能源国际合作等战略规划研究。
  据诸多机构和专家预测，国际油价将长期保持低位。如何在保证正常工作秩序的情况下，尽可能充分利用境外资源是对国家和公司均有利的战略选择。2020年是“七年行动方案”的第二年，面对疫情导致的需求锐减和油价暴跌，需要从战略和规划两个层面开展研究，明确战略方向，做好低中高三种油价下的情景规划，短期要做好投资结构优化，中长期要坚持高质量发展。低油价时争取国家政策支持，加大储油设施建设力度，大量进口原油，压减低效产能，适当调整七年行动计划目标；高油价时国内提产增效保稳定保供应。
  《能源法》立法后，将从法律层面保障各级政府和企业能源战略规划的科学制定、有效实施和及时调整，通过战略规划统筹指导能源开发利用活动，推动我国能源结构从高碳向低碳转型，为实施能源结构优化、节能降耗、高效低碳的各项政策提供法律依据。保障能源安全是《能源法》的基本原则和首要考虑因素，目前我国油气对外依存度偏高。基于化石能源在我国能源中仍将长期占主导地位，从保障国家能源安全角度出发，建议对石油、天然气等化石能源的地位以及与非化石能源之间的关系进行明确，在石油天然气缺少单行法的情况下，增强条款可操作性。
  为全面推进能源产业绿色发展保驾护航
  大庆油田企管法规部法律管理科科长、高级经济师李剑锋
  能源立法是对能源安全的有力保障。近年来，尽管我国在煤炭、电力、可再生能源等领域已制定了《矿产资源法》《可再生能源法》等多部法律，但是这些法律或是针对资源，或是针对行业、产品，仅有这些专门性立法还不能满足我国应对复杂能源形势的需要。因此，一部综合性的《能源法》，对于保障能源供应、维护能源安全、提高能源效率、保护生态环境，十分必要。
  《能源法(征求意见稿)》进一步明确了我国能源发展的方向目标、战略规划、基本制度等顶层设计问题。总体看，核心要义可简单概括为“清洁化、高水平、有保障”9个字。清洁化，即以发展清洁能源、可再生能源为长远方向，稳步降低传统化石能源比重，有效保护环境。高水平，即加强科技创新，提高能源开发和利用效率，提高经济性。有保障，即综合利用市场机制、多方参与，确保我国能源供给安全。
  征求意见稿对我国石油天然气行业长远发展有很多明确的规定，将带来深远影响。归结起来，主要是三大方面：
  一是从长远趋势看，油气上游市场竞争将加剧，多元主体竞争格局将加快形成。征求意见稿明确了我国放开油气资源市场，破除投资主体所有制限制，鼓励各类投资主体依法平等参与能源开发利用和基础设施建设，允许符合市场准入要求的市场主体参与油气勘查开发。这表明了我国政府全面深化改革和全方位对外开放的决心。
  二是国家对石油等传统化石能源行业的支持政策相对趋紧。征求意见稿第四条明确了“优先发展可再生能源”，同时，第三十七条指出“加强煤炭、石油和天然气等化石能源的勘查，对化石能源实行合理开发”。虽然我国当前以化石能源消费为主，煤炭、石油、天然气在相当一段时间内仍不可替代，但是新能源替代传统化石能源是大趋势。这是石油企业必须正视的问题。
  三是石油企业责任进一步加重，发展要求进一步提高。顺应能源清洁化、低碳化和智能化发展趋势，党的十九大把构建清洁、低碳、安全、高效的能源体系作为国家能源建设的战略方针。此次征求意见稿明确提出推动化石能源清洁高效利用、低碳化发展，推动能源技术升级等要求。这就要求企业必须加快转变发展方式，推进安全生产、清洁生产，全面实现高质量发展。(记者王志田采写)
  《能源法》应为行业高质量发展建坐标
  塔里木油田英买油气开发部油气藏地质研究所所长王明
  我国能源安全的保障、能源革命的推进、能源市场的建设，都需要能源法的支撑，应该经由法治之手去指引和实现，从立法高度保障经济能源安全。
  对于进入高质量发展阶段的油气田企业来说，《能源法》应是一部为能源高质量发展建坐标、指方向的纲领性法律。
  新形势，新挑战，油气田企业要把自身发展融入到国家能源战略、世界能源大格局中去定位和思考，大力提升保障国家能源安全能力。
  各油气田企业要充分借助《能源法》对能源绿色发展保驾护航作用，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，提升产业竞争力。
  总则中第五条规定，国家制定能源技术经济政策，开展新技术路线的经济性评价，鼓励、支持能源科学技术的研究、开发和推广应用，促进能源科学技术的自主创新和产业化。
  各油气田企业要利用国家政策红利，加大创新战略实施力度，充分发挥科技的力量，重点瞄准成熟区块、有利目标，持续加大国内增储上产力度，巩固石油和天然气的主导地位。
  征求意见稿提出，国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。
  油气田企业要坚持市场化发展方向，统筹利用内外部两个市场两种资源，深化甲乙方战略合作，加快完善企业内部体制机制，提升企业治理能力和水平，加大走出去力度，利用“一带一路”机遇扩大合作规模和领域。
  要推行精细化管理，加快粗放型生产方式向集约高效型生产方式转变，推动生产用能结构调整，不断提高能源利用效率。同时，做好长期应对低油价的思想准备，深入开展开源节流降本增效，精细投资、成本、项目管理，推进企业高质量发展。(记者高向东采写)
  天然气市场化和资源有效利用获保障
  昆仑能源有限公司法律事务部高级经理张广智
  《能源法(征求意见稿)》(简称征求意见稿)对天然气供应及利用企业来说具有一定的积极意义，如鼓励非常规油气资源开发，提高天然气在一次能源消费中的占比，能源输送设施公平公开开放等，将为天然气市场化进一步推进和资源有效利用提供法制保障。同时，意见稿也通过法律形式明确了天然气等能源企业的责任和义务。这对于天然气企业来说，充满了机遇和挑战。
  征求意见稿提到要加快油气开发，鼓励非常规油气资源开发，同时提到在保护性开发的前提下，允许符合准入要求的市场主体参与油气勘查开采。在我国自产天然气结构中，常规天然气产量占比约76%，非常规天然气占比约24%。面对日渐增加的天然气需求市场，非常规天然气发展潜力较大，尤其是页岩气和煤层气，其有效开发利用将继续为天然气市场注入活力。随着更多市场主体参与油气勘探开发，包括外资也可以准入市场，将会进一步提升我国天然气资源的勘探开发力度和技术水平，使天然气市场化进程得以继续推进。
  “国务院能源主管部门会同国务院有关部门采取措施，积极合理发展天然气，优化天然气利用结构，提高天然气在一次能源消费中的比重。”这是对天然气在环境保护、能源结构转型升级过程中发挥重要作用的肯定。发改委在《加快推进天然气利用的意见》中提到“加快推进天然气利用，提高天然气在一次能源消费中的比重，是我国稳步推进能源消费革命，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系的必由之路。”这一说法在本次征求意见稿中得到呼应。在煤炭、石油、天然气等化石能源中，天然气作为主力能源之一，国家将大力发展天然气产业和扩大天然气在终端的使用范围。提高天然气使用效率和占比将是实现我国能源高质量发展的关键一环。
  征求意见稿还明确了包括天然气在内的能源的商品属性，同时在价格机制上放开竞争性环节，由市场形成价格。天然气等能源市场化已是共识，即将以法律的形式确认下来，标志着包括天然气在内的能源领域计划与市场的争论将画上句号，为天然气市场化改革的进一步深化奠定基础。
  对于天然气企业而言，首先要坚定信心，在大力发展常规天然气生产销售利用的同时，加强对非常规气的勘探开发利用，同时要开展对可再生能源等资源的研究。其次，要转变观念，向市场要效益，积极拓展下游终端市场，特别是加强对包括国际天然气市场以及对天然气价格机制的研究。再次，要切实规范和加强企业内部管理。加强对国家法律法规政策的研究，同时与国际、国内先进企业对标，确保企业在依法合规的框架内高质量健康发展。(记者李文采写)