建立CCUS监管法规框架的6个步骤

  [中国石化新闻网2022-09-23]
  第一步是准确判断监管问题的关键所在
  国际能源署定义了25个涉及CCUS的关键法规问题，大致可划分为8类，考虑的重中之重是二氧化碳封存的安全性，此外对一些交叉性问题和新问题进行了思考。
  第二步是对国际最佳实践、方法和标准的详尽调研
  在制定CCUS法规时，了解国际法律和监管背景非常重要，国际能源署的《CCUS法规制定手册》介绍了几个堪称最佳实例的框架。国际标准如ISO27914和ISO27916分别对二氧化碳的地质封存及其在提高采收率作业过程中的使用提出了要求和建议。这两个标准既服务于不同目的又相互补充，前者旨在促进二氧化碳封存的长期商业运作和安全性，后者旨在量化和记录提高采收率作业过程中封存的二氧化碳量。
  他国经验，如美国采用的税收抵免政策，凡可永久封存二氧化碳的，可获每吨50美元的税收减免；可将二氧化碳用于提高采收率作业过程或其他用途的，每吨可获35美元的税收减免，前提是能证明确实做到了二氧化碳减排。为了获得税收减免，运营商必须按照美国环境保护局的规定提交确实做到了二氧化碳减排的相关报告。2021年1月，美国国税局又发布了新的指导意见，除了提交报告，二氧化碳减排还需要获得独立工程师或地质师的认证。
  第三步是评估现有CCUS监管框架
  对现有法律和条例进行全面调研，以确认其是否适用于CCUS监管，如何利用现有法规来解决CCUS运营过程中出现的问题，以及现有法规是否不利于CCUS项目的实施？如地下水保护法可能不允许将二氧化碳注入某些含盐、含水层，危险废物条例可能将二氧化碳归为污染物，而不允许其被注入地下或运输等。此外，还应明确现有法规是否存在漏洞，如果有，如何补漏。换言之，就是对现有法规进行“扫雷”，查缺补漏，以利于CCUS项目的顺利安全实施。以印尼为例，为了实现2060年的净零排放目标，开展了数个CCS和CCU项目，很好地利用了现有石油和天然气法规，制定了CCUS监管草案，支持石油和天然气租约持有者率先进行二氧化碳封存项目的开发和运营，二氧化碳封存运营商有权授予第三方使用二氧化碳封存设施。
  第四步是选择最佳立法方案
  完成1~3步后，政府可决定如何为CCUS立法，如选择仅对现有法律和条例稍加修改，或大幅修改，甚至重新立法。以南非为例，已将CCUS确定为实现二氧化碳减排目标的关键技术。2010年发布了二氧化碳地质储存地图，随后又对现有法律和监管框架进行了详细分析，并确定了几种方案。
  方案1修改《废物法》后对CCUS进行监管。该方案只需对现有立法进行微小修改，但无法解决诸如地下使用权和长期义务等问题，而这可能导致项目延迟或阻碍投资。
  方案2部分修订现有《废物法》的同时，引入现有《环境法》中的条款，如涉及环境影响评估的条款。目前尚不清楚该方案是否可行。
  方案3以现有《矿物和石油开发法》为基础，规范二氧化碳的注入和封存。与方案1和2相比，方案3明确了地下使用权、二氧化碳封存场所开发的许可程序、对运营商的财务要求、场所关闭的管理和长期管理，但起草和修改工作量极大。
  方案4制定《CCUS法》，但该方案工作量大，也将耗费大量时间。
  第五步是确定最佳监管法规并确保落实的能力及建立监管审查程序
  在对现有法规进行全面调查后，政府可选择修改现有法规管理CCUS，也可以专门为CCUS立法，后者往往需要几年时间。有时政府也可以选择混合方案，即修改某些现有法规（《石油和天然气法》或《水法》）再辅以新立法。无论采取哪种方法，在整个制定过程中，也包括规划和实施阶段，政府都需要与利益相关方进行协商，以确定参数，如地理覆盖范围、排除和禁止事项等。无论哪种情况，政府都应确保相关部门有足够资源来落实法规监管，这就需要足够的资金、人员和专业知识。同样，政府还应确保利益相关方了解和遵守法规，可能需要定期举办培训。
  第六步是定期评估框架
  CCUS的监管框架不应该是静态的。政府可通过法规实施积累经验并吸取教训，定期评估法规的合理性，以确保CCUS的有序、顺利开展。评估程度取决于司法机构的构成形式。例如某地区制定了全面的CCUS法规，需要深入全面地评估，以确定监管与实操之间的匹配情况，并常常需要根据实际情况对法规进行修订。此外，如果某地区的CCUS法规是针对特定CCUS项目，且为一次性立法，那么评估可能更多针对项目面临的特定监管问题。任何法规的修订都需广泛听取项目开发商和相关部门的意见，还应广泛征求各行业、学术界、研究机构、国际专家、环保组织和地方政府利益相关方的意见，以确保覆盖不同观点。