资源税拉锯战便宜谁

　　[中国石化新闻网2013-05-24]

　　国内各利益方针对盐下油资源税的“内讧”，以及争议颇多的石油开采协议，可能会削弱巴西原本较大的投资吸引力

　　2007年以来，巴西在东南部远海水域储量丰富的盐下层油田的发现，让其由贫油国一举成为世界上最具潜力的石油生产国之一，目前探明石油储量近200亿桶。专家预测，未来10年，该国的产油能力还将倍增，2020年前可能跻身世界石油大国前8名。

　　然而，巴西对盐下油田的思虑显然有些过重，不但引入了专门的监管协议，而且监管法规和执行政策也再三更改。近期，在盐下油区块的石油资源税如何分配的争端上，各利益方都不愿松口。变数让巴西未来的跨国油气投资前景变得难以捉摸，国际投资形象也受到影响。

　　石油资源税的争夺

　　由于得天独厚的资源储备，包括雪佛龙、壳牌等诸多国际石油公司争相在东南部圣保罗和里约热内卢沿海地区进行石油勘探和开采。巴西联邦政府对国际石油公司征收石油勘探开采资源税，以补偿开采作业可能给当地环境带来的负面影响，而税收则在联邦政府、石油出产州、出产城市和其他未参与石油开采的州和城市间按比例分配。

　　多年来，石油资源税是沿海各州的主要财政来源，不产油的内陆地区只能尝到很少的甜头。

　　2012年，议会提出新的分配方案，旨在使这笔资金向其他地区倾斜。在新方案中，联邦政府、油田所在州和城市所得比例将从之前的30%、26.25%和26.25%分别降至20%、20%和4%，其余州和城市所得比例则从7%和1.75%分别提至27%。

　　然而，新方案却遭到圣保罗、里约热内卢和圣埃斯皮里图州等石油主产区的强烈反对。2012年11月，里约热内卢发生了大规模群众示威活动，要求总统否决新方案。为消除影响，总统罗塞夫2011年11月批准新方案的同时，对部分条款作了适当修改，现有开采合同所产生的税收分配比例不变，新分配模式从次年起新签订的特许开采协议开始实施。

　　然而几个产油州政府早已将未来的计划内收入做了分配。所以经过一段时间的磋商后，近日，里约热内卢等几个州政府向联邦最高法院提起诉讼，状告新方案有悖宪法“不触碰既得利益”的原则。里约热内卢州州长卡布拉尔称，新方案将给该州带来16亿雷亚尔（合8亿美元）的直接经济损失，2020年前的长期经济损失将高达270亿雷亚尔。

　　日前，最高法院法官卢西亚以“部分地区的司法、政治和财政安全将面临风险”为由，宣布新方案在最高法院裁定是否违宪前暂停实施。产油州又将主动权牢牢握在手中。

　　新兴资源国的困惑

　　作为近几年才以盐下油的发现而崛起的新兴石油资源国，巴西油气开采业的监管政策还在不断完善中。除石油资源税的分配外，特殊的石油开采合同也对外国投资公司造成影响。2010年前，巴西油气开采只遵照特许协议，该协议在巴西国家石油局（ANP）的监管下实施，其中特许权获得者（即外国油企）拥有勘探开采油气资源的权利，同时也承担相应的成本、风险和税费。

　　图皮油田等超大型油田被发现后，为更好地解决外国石油公司勘探开发盐下油相应的设备和技术问题，2010年，巴西引入了产量分成协议模式，用于盐下油田和其他“战略性”油田的开发。外国石油公司作为承包商，在合同区内从事石油勘探、开发和生产作业，承担勘探风险。合同区块投产后，产量分为两部分，即利润油与成本油，利润油由资源国政府与承包商按合同规定的比例分享，承包商如果赢利，应向资源国纳税。

　　目前，该模式在全球40多个国家应用，特别是一些对资金和技术有特殊要求、处于发展阶段的油气田。对资源国和石油公司来说，产量分成模式使双方之间长期有一丝火药味——政府想方设法提高产量或资源税以增收，而油企则通过降本增效、优化商业战略和避税来提高利润。

　　值得一提的是，巴西并未立法定义何为“战略性”油田，而是将权力留给了总统和联邦政府，这给一些油田未来的开采模式留下了未知数。

　　产量分成模式在巴西饱受质疑。德勤某业务部门主管奥利维拉曾责问，“产量分成协议究竟会给巴西油气业带来什么益处”。

　　因此，国内外对资源税分配转折和石油开采合同的不确定性均持观望态度。巴西伊塔乌银行油气行业分析团队认为，目前资源税分配的结局只是拉锯战中的一个回合。可以预见，在产油州暂时领先后，非产油州会反击，国会两院也会支持新方案的执行。最终，有两种结果：如果最高法院判决新方案无效，国会将起草折中的新议案；如果判决新方案继续实施，产油州会另寻他法挽回损失，最有可能是提高承包商的税费。

　　国际投资形象的倒影

　　资源税分配的“拉锯战”和监管政策的未知数，可能会削弱巴西的国际形象和投资环境。

　　去年，巴西的国内生产总值（GDP）增幅仅为0.9%。4月，相关机构对2013年巴西GDP增幅预期也较之前有所下调，固定资产投资萎缩被认为是主要拖后腿因素。正如智库瓦加斯基金会应用经济研究所所长卡斯特拉尔所言，企业一直观望而不敢放手投资，原因是政府决策朝令夕改。对于在巴西从事开采作业的各国油企来说，一旦产油州败诉，对油企的优惠措施将大打折扣，绝非利好消息。

　　不过目前来看，石油公司暂时未被巴西的摇摆政策影响。在5月举行的巴西第11轮石油勘探开发区块招标中，来自美国、英国、加拿大和中国等21个国家和地区的71家公司签约参加；前几年在里约热内卢东北部的弗雷德油田发生石油泄漏事故而停产的雪佛龙，也将重启该油田的生产。

　　有人认为，从长远来看，巴西油气业的投资吸引力不会被削弱。德勤巴西高级咨询师保罗·米洛说：“从经济学角度来说，特许协议和产量分成协议都不会削弱巴西油气资源的国际影响力。对国际石油公司来说，相比于其他动荡的地区，巴西的油气投资环境相对稳定，且有持续获得高产油气的潜力。所以，即使巴西监管法规尚不明朗，但连续的大型油气发现和不断涌入的投资仍证明了巴西包括陆上油田、浅海油田、深海油田和盐下油田在内的各类油气资源都有巨大潜力。”

　　不过，米洛也指出，对于跨国油企来说，投资巴西油气业面临的最大的挑战恐怕是“在一种协议模式下开发，却在另一种协议模式下竞标，由此带来的财政和税费差异”。

　　不管怎样，巴西有必要理顺其油气开采监管条例，形成长期清晰有效的指导性政策，这对承包商和资源国来说，都是有百利而无一害。