专家视点：把握推进石油行业改革的着力点

　　喜迎十八大·高峰谈发展

　　[中国石油新闻中心2012-10-30]编者按：能源是国民经济的基础。能源体制的完善直接影响到社会可持续发展。近年来，我国经济的快速发展，对能源的需求亦随之增长，对能源体制改革的需求愈发迫切。那么，我国能源行业下一步前进的动力源自哪里？本期开始，"石油时评"推出《喜迎十八大·高峰谈发展》系列高端言论，邀请能源专家就能源行业改革的关键问题，共谋发展。

　　1998年以来，石油行业的各项改革稳步推进，并在价格、税收、市场流通等领域中取得了一定进展。但随着石油需求的快速增长，国内石油供求矛盾日益突出。由于石油进口依存度不断提高，国际油价的频繁大幅波动对国民经济的影响也在不断加大。面对石油市场发展的新形势，需要针对石油行业发展中的一些重点、难点问题，进一步推进石油行业改革，并以此促进石油行业的可持续发展和竞争力的提升。

　　推进油气领域市场准入改革

　　市场准入改革是石油行业改革的关键环节，也是进一步推进石油行业改革的重点和难点所在。推进石油行业市场准入改革的基本方向是要进一步放宽市场准入，激发市场投资活力，增强石油行业的竞争性，并以此促进石油行业整体竞争力和效率的不断提升。进一步推进石油领域的市场准入改革，石油行业应重点解决三方面问题。

　　一是在明确准入标准的前提下，适度放宽对石油勘探开发领域的准入限制。我国石油供求矛盾日益突出，国内常规石油储量和产量增长缓慢，越来越不能满足经济社会发展的需要。但也要看到，随着近年来国际油价的大幅上涨，非常规油气资源和一些边际油气田的价值正在显现。从国际上看，美国正是由于页岩气勘探开发取得突破，实现了从天然气进口国向天然气出口国的转变，加拿大的油砂产量也在不断上升。我国非常规油气资源较为丰富，但受勘探开发难度大、技术要求高、资金投入大等因素制约，而大量低品位油气资源和边际油田受市场准入等因素影响也尚未得到充分利用。建议通过推进石油勘探开发领域市场准入改革，促进油气资源勘探开发利用。根据目前我国石油上游领域勘探开发现状，可先从放宽边际油田和页岩气等非常规油气资源的勘探开发准入限制入手，建议在明确资金投入、环保等方面的准入标准基础上，适当放宽油气勘探开发领域的准入限制。准许三大石油公司之外的其他企业进入油气勘探市场。

　　二是建立有利于鼓励石油上游开发的政策。适当放宽石油上游的市场准入，有利于利用市场手段吸引国内外的多种经验、多种理论、多种资金、多种技术进入油气勘探开发领域，对扩大石油上游领域投资和实现多种力量发现不同地质条件的石油资源具有重要意义，也会逐步增强油气上游领域的竞争性，促进整个行业经济效率提升。建议在国家标准的规范和严格监管下，可对一些低品位资源、非常规油气资源和边际油田划小经营单位。这既可以吸引更多的符合企业的企业进入油气上游领域，又可以确保低品位资源、非常规油气资源和边际油田的有序开发。

　　三是针对目前石油炼制和批发零售环节的情况，建议以适当放宽对进口油源的限制为突破口，进一步推进石油流通体制改革，不断增强石油产业链各环节的竞争性，为最终实现成品油价格由市场竞争形成创造条件。可从两方面着手：一是适当放宽对进口油源的限制，允许具有成品油进口资格的企业不仅可以进口燃料油，也可以进口汽油和柴油，以进一步增强成品油批发环节的竞争性；二是放宽享有"原油进口配额"资质企业的原油批发权和自主经营权，允许这些企业将进口原油拿到国内石油市场上交易流通，增强石油炼制环节的竞争性，并以此促进成品油批发环节的竞争。

　　需要指出的是，推进石油勘探开发等领域的市场准入改革一定要以政府的有效监管作为前提和保障，只有建立了现代监管体系，具备有效监管市场主体的能力，市场准入改革才能真正有序推进，石油产业链各环节才能真正形成有序竞争的良性发展格局。

　　加快油气产品定价机制改革

　　在市场经济条件下，价格机制是调节市场供求最有效的手段。近年来，我国在成品油定价机制改革方面已取得重大进展，成品油价格调整频率明显加快，价格调整基本上反映了国际油价变化趋势和国内供求形势，对保障成品油市场稳定运行发挥了重要作用。广东、广西也开始进行天然气定价机制改革试点工作。总体看，油气产品定价机制改革的思路更加清晰，改革的进展也有所加快。

　　但必须看到，现行的油气产品定价机制还不能完全适应国内需求较快增长、进口依存度不断提高的新形势，仍需要进一步完善。从成品油定价机制看，"机制透明"与"调价滞后"的矛盾尚未得到根本解决，对价格进行有效控制的调整也无法从根本上解决国际油价大幅波动时的问题。建议进一步加快推进成品油定价机制改革，按照"缩短调价周期、加快价格调整频率、调整挂靠油种"的思路，在国际油价发生变化后，及时调整国内成品油价格，即坚持定价机制的"透明性"，改变价格调整的"滞后性"，确保国内成品油市场的稳定运行。天然气价格形成机制，要在深化改革试点的基础上，综合考虑资源状况、市场供需、生产成本、生态环境等因素，统筹设计，分步实施，使国内天然气价格逐步形成于国际天然气价格和可替代能源价格合理的比价关系，促进天然气资源的勘探开发、进口和使用。

　　完善石油行业财税政策

　　税收作为调节经济的主要杠杆，在我国石油勘探开发和加工利用等方面发挥着十分重要的作用。多年来，我国石油税收制度与政策不断调整完善，在保障市场供应、有效开发利用资源和促进石油企业发展等方面起到积极作用。然而，在我国经济发展的新阶段和国际石油市场发展的新形势下，石油税收制度仍有进一步完善的空间。

　　一是全面深化资源税改革，扩大从价计征范围。二是在深化资源税改革的同时，调整和完善特别收益金制度。在资源税从价计征和税率有所提高后，宜综合考虑石油企业成本变动、美元汇率变动、国际油价变动和加强与资源税等相关政策的协调和配套等因素，探索实行特别收益金浮动起征点政策，并适当扩大累进税率的油价区间。使特别收益金制度既能在一定程度上调节石油企业的收入，又不会对石油企业的勘探开发能力带来不利影响。三是加快形成有利于天然气行业发展和利用的财税政策，包括制定有利于天然气进口的税收政策，出台鼓励天然气储备的配套财税政策，引导相关企业和地方政府加快天然气储备设施建设。（作者邓郁松系国务院发展研究中心市场经济研究所副所长）