苏丹南部公投后的石油政治格局 中国公司面临新考验

　　[第一财经日报 2011年1月31日] 新年伊始，非洲大陆面积最大的国家苏丹就迎来了一场针对南部是否独立的公投。日前苏丹南部公投委员会公布的初步结果显示，98%以上的投票者支持南部地区从苏丹分离。苏丹政府已经表示，将承认公投结果。
　　在这一背景下，苏丹南部将如何走向独立？其独立将如何改变非洲的地缘政治版图？南北双方将如何处理石油收益分配问题？这些新变化对中国石油公司的业务将产生什么影响？带着这些问题，《第一财经日报》记者专访了中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、国际油气投资环境研究专家徐小杰教授。
　　南部独立已是大势所趋
　　第一财经日报：苏丹南部地区的公投已于1月15日结束，你对公投的结果有何预计？公投结束后，苏丹的局势将会怎样发展？
　　徐小杰：从苏丹南部公投委员会网站日前公布的数据看，98%以上的选民支持苏丹南方与北方分离，走向独立。据公投委员会和国际观察员的观察，为期一周的公投总体上是在和平、透明和民主的气氛下进行的。根据2005年签订的《全面和平协议》，只要登记选民投票率超过60%，公投即有效，而实际投票率已经超过80%。因此，苏丹南部独立几乎没有悬念。
　　由于历史、文化、宗教和政治等原因，苏丹北部和南部之间积怨甚深。该国自独立后出现过两次内战，前后持续20余年。2005年内战结束后，苏丹南部实行自治，但是南北矛盾依然巨大。这次公投是南部苏丹人民以和平的方式走向独立所需经过的程序。以公投的方式选择独立，反映了南部绝大多数人民的选择，是南部人民期待已久的，也是大势所趋。
　　到目前为止，公投没有引发大规模的动荡和冲突。由于最受争议的阿布耶伊地区未被纳入到此次公投范围，在很大程度上限制了冲突的程度。虽然在公投结束后，阿布耶伊地区归属、石油收入分配和民族问题依然存在，但我认为，苏丹南部独立后立即发生大规模冲突的可能性不大。因为冲突将导致地区不稳定、石油停产和民族对抗，这是南北双方都不能承受的。
　　日报：国内外有关评论称如果苏丹南部走向独立将改变非洲的地理政治版图，你对此有何评价？
　　徐小杰：如果苏丹南部独立，从行政地理的角度讲，非洲地区将出现一个新国家。但是，苏丹南部独立的影响不仅限于此，可能会形成“多米诺骨牌”效应，因为类似于苏丹南北部实际分立、分治和分离的事实在一些非洲国家都不同程度地存在。
　　我认为最有可能受此影响的自治区是索马里兰。索马里兰原是英属殖民地，1960年同意属索马里合并，成立索马里共和国。1991年，西亚德政权被推翻后，代表西北部族利益的索马里兰寻求独立，宣布成立“索马里兰共和国”，但一直未得到国际社会的承认。事实上，索马里兰的独立程度很高，2010年6月已通过民选方式产生本地区的总统。因此一旦苏丹南部通过公投成功走向独立，索马里兰很可能效仿之。
　　其次可能受影响的国家是卢旺达。该国图西族和胡图族之间的民族仇恨异常深刻。两个民族间的相互屠杀已致数百万人死亡。据称，因为连年战乱和种族屠杀，卢旺达男性大量死亡，使该国人口锐减。目前大多数国会议员只能由女性担任。如果苏丹南部通过公投独立，也会给卢旺达以示范作用。
　　尼日利亚也可能受到此次公投的影响。该国不仅存在类似于苏丹的“南北问题”，东西部之间还存在对立。南北方在权力划分、石油收入分配和民族与社会发展上的矛盾十分尖锐。尤其是南方对于北方势力利用权力将主要来源于南部的石油财富偏向于北方再分配，导致南方基础设施非常落后的情况十分不满。
　　如果“多米诺骨牌”效应果真形成，非洲的地理政治版图确实会发生改变，该地区的政治力量对比也将随之发生变化。如果苏丹南部独立，将大大削弱目前苏丹的地位，使其北部成为非洲东北部的一个国家，而南部成为撒哈拉以南的国家，从而增加南撒哈拉地区的力量，即黑非洲的政治力量，这也是非洲联盟对此次公投给予支持的部分原因。
　　此外，苏丹与外部势力的关系也会随之发生改变。目前巴希尔政府对美国及其他西方势力介入苏丹实际上起到了遏制作用，但如果苏丹南部独立，将会为西方国家重新进入该地区提供机会。
　　边界划分和石油分配最为敏感
　　日报：石油收入分配直接关系到南北双方的切实利益，你能否介绍下苏丹石油资源分布及开发情况？
　　徐小杰：根据目前的勘探开发情况，苏丹大部分的油气储量分布在南方。根据历史遗留和实际控制情况，目前南北之间有一条实际边界线。目前发现和在产的1/2/4区块、3/7区块和6区块都处于南北边界线上下，苏丹的主力油田都位于这三大区块之中。因此，苏丹南部一旦独立，就必然要通过谈判确定边界、划分石油资源。
　　对于南部来说，5区块虽然完全处于南方，但目前尚处于勘探阶段，资源量并未完全探明。虽然南部石油资源丰富，但相关基础设施薄弱，没有出海口，石油输出受到制约。目前苏丹唯一的一条石油管道是从1/2/4区块经苏丹北部到达苏丹港。苏丹南部如果独立，将可能考虑修建一条通往肯尼亚的石油管道，借肯尼亚的港口向国际市场输送石油。但是，这一管道在一两年内难以建成。因此，即使独立，苏丹南部在近期内仍不得不依赖北方的石油管道出口原油。
　　根据2005年签订的《全面和平协议》，苏丹南北双方将平等分享石油收益。但这只是个大原则，双方在具体问题上一直存在分歧。目前苏丹石油收益归北方中央政府所有，然后再分配部分给南方自治政府，但南方一直感到不公平，认为北方隐瞒了部分石油储量和收益。平等分配的基础是透明的资源和收益数据，做不到这点，就难言平等分配收益。
　　如果苏丹南部独立，除了石油资源数据外，北方的石油运输成本和过境费用也需经得起监督。这些问题非常敏感，可能成为谈判的焦点，越来越受到资源国政府、第三方力量和外部势力（例如采掘业透明倡议）的监控。
　　日报：如果南部独立，南北双方将以何种方式分配石油收益？阿布耶伊地区最终会如何解决？
　　徐小杰：如果苏丹南部独立，并最终获得大部分石油资源，就需要与苏丹北方政府就石油管道运输问题签署系列石油运输和销售协议。但是，双边可能在石油权益、运输成本和过境费等问题上相互遏制。因此达成协议并非容易。
　　至于最受争议的阿布耶伊地区，其归属问题很难在短期内解决。但是，双方都不希望目前正在进行的石油开发受到影响。如果双方争执不下，有可能会采取国际惯例，共同开发一个时期。可借鉴的先例有中立区的联合开发方式和共同开发区的方式。
　　所谓中立区的方式就是搁置争议、共同开发。由两国授权的公司签署联合开发协议组织开发，平分石油收益，也可以经两国政府同意，组织对外合作开发。沙特和科威特之间的中立区（平分区）就是这样操作的。
　　共同开发区的方式是对两国有争议的地区暂时搁置争议，或与争议问题相分离，认可共同的合作模式和制度，组织开发和对外合作。苏丹南部一时无法摆脱对北方石油管道的依赖，因此共同开发可能不失为一种权宜性的解决方案。最终的抉择取决于南北双方的智慧和勇气。
　　有种观点认为苏丹南部如果独立，可能会加入欧佩克。但我认为这种可能性不大。尽管加入欧佩克可以增强资源国的国际影响力和在国际石油市场中的话语权，甚至能对国际油价产生一定的影响，但欧佩克对每个成员国都有一个生产配额。对于苏丹南部这样一个百废待兴的地区来说，加大石油产量、带动经济发展是其迫切所需，因此欧佩克的生产配额将在一定程度上限制苏丹南部的发展。
　　中国公司面临的挑战
　　日报：中国公司在苏丹石油领域的贡献和作用受到世人关注，能否介绍下中国石油公司在苏丹的情况，并评估下此次公投对中国公司的影响？
　　徐小杰：中国石油公司与苏丹在重大石油项目上开展紧密合作，作为作业者和大股东发挥了重要作用。目前苏丹石油产量为49万桶/日，相当于约2500万吨/年，其中绝大部分产量产自于上面所说的1/2/4区、3/7区和6区块。这些项目的合同模式都是产品分成合同。同时，中国石油天然气集团公司还以“修建—运营—移交”（BOT）的方式修建了石油管道，建立了石油炼化等配套设施及加油站等服务终端。与在其他油气资源国的业务相比，中国公司在苏丹的地位和优势十分突出。目前，苏丹不仅是中国第六大石油进口国，而且是中国公司进入非洲的一个典范及向其他非洲国家和地区发展的战略基地。
　　中国政府和石油公司十分关注此次公投。但是，无论最终结果如何，中国石油公司受到的影响应都不会太大，因为中国石油公司和苏丹南北双方都尽力维持着比较良好的关系，没有偏袒北方政府。目前西方国家对苏丹的制裁，客观上给中国石油公司进入苏丹石油领域提供了机会。近14年来的合作证明了中国公司的实力和务实精神，也向南方展现了中国的立场和作用。但是，如果南方独立，一些负面影响还是存在的。苏丹南部一旦独立，将向国际社会敞开合作的大门。中国石油公司在苏丹南部不再是唯一作业者，将面临来自西方石油公司的正面竞争，而且南部苏丹的合作环境尚未确定，可能会面临更加国际化的竞争局面和地区化的社会环境。
　　日报：那面对新形势，中国方面应有什么样的对策？
　　徐小杰：面对新的政治、经济和社会环境，中国石油公司应有清醒的认识和足够的准备。不管苏丹南北双方以什么样的方式解决边界问题、阿布耶伊地区的归属问题和石油收益分配等问题，中国石油公司都必须处理好与当地政府和社会的关系，两者不可偏废，并处理好项目运作和石油收益分配透明度的问题。
　　如果仅与政府打交道，不及时向外界披露可信的石油收益情况，将会损害中国石油公司的形象和竞争力。作为负责任的国际石油公司，中国石油公司需和国际社会相互配合，适应国际通用规则，所有的运作和数据都应经得起第三方的严格监督问责。
　　同时，中国石油公司必须非常重视企业社会责任（CSR）。对于非洲的资源国来说，资源是其经济发展的生命线，也是社会稳定的基础。石油开发公司必须考虑如何将资源开发所获部分收益反馈给当地社会，带动地区经济和社会发展，造福当地人民。
　　中国石油公司在非洲不乏这样的成功案例。近几年来，中国石油公司比较重视将资源开发和基础设施建设相结合，包括修铁路、建医院。在这方面，西方石油公司由于受到私人股东的制约，无法拿出大笔资金帮助非洲资源国修建基础设施。这反而突出了中国石油公司的竞争优势。而基础设施的建设也正是目前和今后苏丹南部的重大需求。此外，中国一些民营企业已经成功进入苏丹南部，开展了若干工程项目建设，积累了一些经验，值得中国国有大企业学习借鉴。